УДК 342.24(470)(091)
проекты реформирования
федеративных отношений в роССИИ в 1990-е гг.:
политико-правовой обзор
© Казарин В. н., 2014
Иркутский государственный университет, г. Иркутск
Статья посвящена анализу проектов реформирования федеративных отношений в постсоветской России в один из переломных периодов ее развития - 1990-е гг. Исследованы различные политико-правовые проекты вариантов эволюции российской государственности. Автор обосновал вывод о том, что изменения субъектного состава Российской Федерации были не только возможны, но и объективно необходимы.
Ключевые слова: кризис советской федерации; проекты реформирования федеративных отношений; варианты взаимоотношений центра и субъектов Федерации; обсуждение оптимизации субъектного состава РФ; перспективы эволюции федеративных отношений в России.
Рубеж 80-90-х гг. ХХ в. явился наиболее сложным для развития российской государственности за всю ее более чем тысячелетнюю историю. Явные провалы экономической политики, проводимой горбачевским руководством, усиливавшаяся финансовая зависимость Союза ССР, а затем и новой России от развитых зарубежных государств, резкое падение жизненного уровня основной массы населения страны, вырвавшиеся наружу политические, идеологические проблемы, религиозные и национальные/националистические движения, давление геополитического Запада - все это расшатывало государственность, не могло не влиять на отношения центра и регионов. В ходе обострившейся борьбы за политическую и экономическую власть наиболее радикальные сторонники либеральной идеи оказались в одном ряду с антироссийски настроенными националистическими силами в большинстве союзных республик.
В результате распада (развала?) Союза ССР советская федерация перестала существовать как юридически, так и фактически. РСФСР, также формально федеративное государство, как наиболее крупная по территории и населению часть бывшего СССР, находилась под угрозой фактического развала. Речь идет не только о сепаратизме и фактическом выходе из состава РСФСР Чеченской Республики при президентах Д. Дудаеве и А. Масхадове, но и сепаратизме отдельных республик и обла-
стей (Татарстан, Башкортостан, Саха/Якутия, отчасти Свердловская область и др.).
По мере укрепления федеральной власти реальные полномочия многих региональных лидеров постепенно сокращались. Но это таило в себе и потенциальную угрозу. Сформировавшаяся местная элита и бюрократия, почувствовавшая вкус власти и собственности, усиливала противодействие федеральным властям в различных, более завуалированных формах. А это не снимало с повестки дня вопрос о потенциальном развале Российской Федерации.
Рассмотрим, какие же проекты и возможные варианты развития российской государственности после распада Союза ССР обсуждались и при наличии необходимых условий могли быть реализованы.
Первый. Создание так называемой Русской республики, которая бы наряду с другими, уже существующими национально-территориальными республиками, вошла бы в состав Российской Федерации. В условиях многонационального состава исторической России этот проект был не только нереализуемым, но и опасным для эскалации межнациональных отношений. Российская Федерация, еще не оформившись после событий 1991 г., могла повторить судьбу СССР.
Второй. Отказ от национально-территориального принципа и создание федеральных единиц на основе экономико-географического районирования страны. Этот проект можно признать идеальным, но поэтому
и нереализуемым в тех конкретных условиях. Пошли бы тогда национальные элиты на отказ от национально-территориального принципа? Разработаны ли были критерии оптимального экономико-географического районирования? Именно в тот период, рубежа 1991-1992 гг.? Очевидно, что это риторические вопросы.
Третий. Создание федерации республик (национально-территориальных образований) и так называемых земель (административно-территориальных образований по типу существующих в ФРГ). Но эти проекты были категорически отвергнуты в бывших автономных республиках, не желавших иметь одинаковый статус с административно-территориальными образованиями. Проведение курса на укрупнение административно-территориальных единиц в условиях слабой центральной власти означало бы создание подобия конфедерации.
Четвертый. Эти предложения содержались в проекте Конституции РФ, разработанном политсоветом Движения демократических реформ России (разработчики проекта юристы С. С. Алексеев, А. А. Собчак, Ю. Х. Калмыков). Они предложили национальные республики, губернии и автономные национальные сообщества признать субъектами федерации. Республики, по их мнению, - это суверенные государства, губернии - территориальные государственно-административные образования, которые бы обеспечивали сочетание государственного начала и местного самоуправления. Автономные национальные сообщества предлагалось создавать в составе губерний на началах территориальной и этнической автономии малочисленных народов. Они же отстаивали идею заключения индивидуальных договоров между всеми субъектами федерации .
Анализируя эти проекты становления Российской Федерации, можно предположить, что будь они реализованы, Россию ждала бы участь Союза ССР.
Еще в 1992 г. при обсуждении научным юридическим сообществом проекта новой Конституции (предварительного, а не того, который был положен в основу Конституции 1993 г.) канд. юрид. наук А. А. Уваров (Оренбургский филиал МЮИ) отметил, что слабым местом проекта является раздел о федеративном устройстве России. Он заострил внимание на том, что надо стремиться к тому, чтобы на базе автоном-
ных областей и округов не возникали карликовые республики, так как это вызовет дальнейшую дестабилизацию экономических и политических отношений, новые национальные конфликты. «Видимо, - писал А. А. Уваров, - необходимо на научной основе разработать некоторые критерии (экономические, политические, демографические и т. п.), на основе которых можно проектировать потенциальные субъекты Федерации России» .
Одной из наиболее актуальных проблем, начиная с так называемого парада суверенитетов конца 1980-х - начала 1990-х гг. и на протяжении всего последнего десятилетия ХХ в., была проблема взаимоотношений краев/областей и бывших автономных округов, ставших по Конституции 1993 г. равноправными субъектами Федерации (п. 1 ст. 5). В главе 3 «Федеративное устройство» (ч. 4 ст. 66) определены отношения автономных округов, входящих в состав края или области. Они «могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области». На практике же разногласия между краем/областью и округом продолжали оставаться. Каков же был механизм их преодоления? Один из них был предложен Н. М. Добрыниным, заместителем главы Ханты-Мансийского автономного округа, впоследствии - д-ром юрид. наук, профессором. Он считал целесообразным регулировать отношения в три этапа.
Первый этап - непосредственное и добровольное взаимодействие равноправных субъектов Федерации. На этом этапе желательны и необходимы были экономические договоры и соглашения, реализация общих программ, направленных на достижение экономической интеграции. Возможна также передача отдельных полномочий автономных округов областным органам государственной власти. Таким образом, это комплекс мер, направленных на обеспечение целостности края/области как единого правового и экономического пространства.
Второй этап - формирование федерально-региональных отношений. На этом этапе желательно подписание договоров между областью и входящим в его состав автономным округом. Такие договоры были заключены, к примеру, между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным
округом, между Иркутской областью и Усть-Ордынским автономным округом.
На третьем этапе должна была формироваться единая законодательная база двух субъектов, возможно формирование краевого/областного двухпалатного законодательного собрания . Предложенный Н. М. Добрыниным механизм взаимодействия сложносоставных субъектов Федерации в тех условиях слабости и отсутствия воли федеральных властей был вполне приемлем для решения вопросов на региональном уровне.
В первый период президентства (1990-1996) Б. Н. Ельцина предпринимались попытки реформировать структуру власти, сложившейся тогда в Российской Федерации, с намерением усиления не только роли центра, но и устранения явных перекосов на уровне бывших советских автономных республик и краев/областей в пользу последних. Попытки, необходимо отметить, слабые и нерезультативные. В 1993 г. состоялась встреча Б. Н. Ельцина со своими полномочными представителями, которая прошла в Петрозаводске (Республика Карелия). Президент России выступил перед ними с предложением о создании Совета Федерации, который бы состоял из уполномоченных от всех 89 субъектов Федерации и явился бы верхней палатой российского парламента. Но лидеры республик, как и следовало ожидать в реально сложившейся ситуации, не согласились на это предложение . Почему? В случае равного представительства в Совете Федерации руководители краев и областей получили бы численное превосходство, а это, по мнению руководителей бывших автономий, ставших президентами, существенно ограничивало их влияние на центральную власть в отстаивании своих, зачастую корпоративных, интересов. Не случайно в 1994 г. тогдашние лидеры Чечни и Татарстана отказались признать Конституцию РФ. По сути дела, Президенту Б. Н. Ельцину было навязано подписание двустороннего договора с Казанью. Таким образом, предпринятая попытка центра сбалансировать отношения с регионами (субъектами) путем фактического уравнивания их статуса не удалась.
Предлагались ли какие-либо проекты реформирования федеративных отношений в Российской Федерации в 1990-е гг.? Да, их было несколько. Один из них разрабаты-
вался в 1995 г. в аналитическом управлении при Президенте РФ. Проект предусматривал формирование сети из примерно 30 федеральных округов с представительствами в малых провинциальных городах России. В ведении этих округов было бы решение вопросов, отнесенных к федеральной компетенции; при этом деление государства на 89 субъектов сохранялось бы, но их значение уменьшилось бы. Например, предлагалось создание Енисейского округа, Дальневосточного округа, Восточно-Сибирского (Байкальского) округа и др. Возможным административным центром последнего из перечисленных округов, по мнению разработчиков, могли стать Ангарск, Усолье-Сибирское или Листвянка .
В ельцинский период сложилась специфическая система федеративных отношений в России. Ее основные черты можно свести к следующим:
1. Смешанный этнотерриториальный характер построения Федерации, потенциально и фактически опасный конфликтами на этнической, религиозной (квазирелигиозной) почве. Сопутствующее явление, принявшее массовый характер, - этновы-давливание представителей одних народов другими под различными предлогами, часто с применением насилия или его угрозой.
2. Асимметричность масштабов федеральных границ и, как следствие, неравный вес голосов проживающего в них населения.
3. Неравенство статусов субъектов Федерации, выражающееся в существенных различиях между республиками и «простыми» краями/областями, а также в наличии субъектов Федерации, входящих одновременно в состав других субъектов. Это последнее с чьей-то «легкой руки» получило название «матрешки».
4. Значительная экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые существенно отличались друг от друга по степени развития социальной инфраструктуры, условиям жизни населения.
5. Дотационный характер большинства субъектов Федерации и, следовательно, их зависимость от размера финансовых потоков центра.
6. Неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные качества главы региона и его связи в центральных коридорах власти во многом определяли
отношение федеральных властей к региону и тем самым - к уровню экономического и социального положения проживавших в нем граждан.
8. Очевидный «разнобой» в законодательстве различных субъектов Федерации .
Оценивая особенности российского федерализма, сложившегося в 1990-е гг., д-р юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Б. С. Крылов назвал его «фантомным». Поясняя свою мысль, ученый отметил, что это явление сложилось под воздействием взглядов и решений подчас недальновидных политиков, не представляющих совершенной модели федеративных отношений. Развитию «совершенного» федерализма препятствовала неоднородность субъектов Федерации по их политическим, экономическим и правовым характеристикам. К тому же очевидны были и другие негативные моменты. С одной стороны, стремление некоторых федеральных органов государственной власти к централизации максимума полномочий, а, с другой, попытки правящих элит отдельных регионов расширить их полномочия под предлогом «защиты интересов титульной нации» .
Понятие «фантомный федерализм» использует и Н. М. Добрынин, относя его, правда, больше к советской модели федерализма. Это такая модель федерализма, при которой зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся, где фактически существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы . Все эти «родовые» черты, к сожалению, сохранялись и в 1990-е гг.
Начало первого президентского срока В. В. Путина характеризовалось немалым количеством проектов и предложений по решению тяжелого ельцинского наследства в сложившихся отношениях центра и субъектов Федерации. Например, А. Б. Зубов, ст. науч. сотр. Института востоковедения РАН, отмечал, что «вряд ли нынешняя администрация (В. В. Путина. - В. К.), находящаяся в плену узких и корыстных целей сохранения всевластия олигархического клана политической "семьи" Ельцина, окажется способной на действительно глубокие преобразования системы органи-
Какой же путь развития России в таком случае предложил автор? Он предложил ввести самоуправление. При этом уставы областей станут совершенно излишними и даже вредными элементами государственной жизни. Губернаторы в этой системе должны назначаться из центра. С помощью самоуправления можно будет решить и национальный вопрос.
Свои предложения по реформированию постельцинской Российской Федерации А. Б. Зубов завершил так: «Процесс перехода от нынешнего феодал-федерализма к разумной системе местного широкого самоуправления, экстерриториальных национально-культурных автономий, ограниченных автономий областных и корпоративной Верхней Палаты - дело непростое. Сегодня нам жизненно важно для обеспечения стабильного государственного развития, постепенно отказываясь от несвойственного России федерализма, вновь освоить опыт земского самоуправления». Как видим, предложения А. Б. Зубова носили радикальный характер, вплоть до признания нелегитимными законодательные акты Советского государства по вопросам государственного и национально-государственного строительства. Предложения же начать строить структуру государства с чистого листа привносят в предлагаемые
проекты элементы идеализма и волюнтаризма одновременно. Вместе с тем идеи о расширении основ местного самоуправления и внедрения национально-культурной автономии можно отнести к вполне здравым.
Однако отказ от федерализма как от идеи и практики государственного устройства России имел мало сторонников. Гораздо большее количество предложений и проектов касалось путей совершенствования российского федерализма. При этом проекты в силу их социально-политической и экономической значимости предлагали, разумеется, не только юристы. Географы Д. Н. Замятин и Н. Ю. Замятина в тот же начальный период президентства В. В. Путина предложили расширить само понятие федерализма. С позиций своего видения проблемы они считали возможным перейти от трактовки федерализма как специфического территориально-политического устройства к восприятию его в качестве особой системы территориальных отношений, причем не только правовых, но и экономических, финансовых и даже культурных. Отношения же между центром и субъектами Федерации на тот период (2000 г. - начало 2001 г.) они характеризовали как не федеративные, а по сути, воссозданные феодальные отношения. Традиция же выделения национально-территориальных образований в советский период повлекла, по их мнению, два негативных последствия: фактическое создание идеологической базы для национального сепаратизма; способствование возникновению так называемой асси-метричной федерации, при которой завышен статус национально-территориальных образований по отношению к административно-территориальным.
Какие же способы решения вопроса предлагали ученые? Их, по меньшей мере, два. Первый, как они его сами определили, - идеальный. Это изменения административно-территориального деления страны с отказом от принципа: каждой нации - своя территория. И второй. Авторы предложили перейти к исследованию и конструированию образно-географических интерпретаций (ОГИ) федерализма. Последнее включало исследование геополитических, геокультурных, геоэкономических, геосоциальных образов и конструирование мегарегионов. Это, по их мнению, оказало бы мощное воздействие на обновление административно-территориального деления государства .
Таким образом, президент В. В. Путин получил тяжелое наследство. Не касаясь экономических, социальных, идеологических, ментальных проблем и настроений в обществе, отметим то, что относится к теме настоящего исследования. Оживление национализма и сепаратизма в многонациональной Федерации, построенной по национально-территориальному принципу, делало ее особенно уязвимой. Процесс глобализации, новые вызовы начала XXI в. лишний раз обнажили эти проблемы. Размышляя над этой проблемой, свой вариант возможных действий предложили канд. филос. наук, первый вице-президент Фонда развития парламентаризма в России
A. А. Захаров. Он своеобразно поставил вопрос: чтобы стал делать на месте
B. В. Путина гипотетический идеальный лидер, располагающий невиданным для некоммунистической России мандатом доверия? Отвечая на этот вопрос, А. А. Захаров выделил три пункта:
1) начал бы административную реформу, укрупняющую субъекты Федерации;
2) принял бы дисциплинарные акции в отношении «отбившихся от рук» национальных республик и их лидеров, поскольку в концу ХХ в., по его мнению, несоответствие республиканских конституций Основному закону РФ достигло той отметки, за которой начинается распад единого государства;
3) самым решительным образом подержал бы местное самоуправление - естественную опору федеративного государства.
Слабые демократические и гражданские основания отечественного федерализма делали его наиболее уязвимым. Другие варианты развития ситуации сводились к двум тенденциям: либо сползанию к унитаризму, либо к конфедерации. Однако для России наиболее приемлемым вариантом оставалось сохранение федерации .
Другой автор, канд. полит. наук М. Г. Миронюк, оценивая состояние и перспективы реформирования федеративных отношений в России, также указывал в качестве одного из первоочередных шагов на превращение субъектов Федерации в «действительно полноценные политические сообщества» путем их укрупнения, если такое укрупнение приведет к их экономической эффективности.
периода, отметив, что В. В. Путин решительно стал выстраивать властную вертикаль, считая дефицит государственной власти причиной неэффективности отечественной модели федерализма, а также провала экономических реформ. Такой подход М. Г. Миронюк определил как сугубо инструментальный. Главное же, по его мнению, заключалось не в «абстрактном укреплении властной вертикали», а в конкретизации функций государства, как на федеральном, так и на региональном уровне. Тенденция к усилению роли федерального центра просматривается и в устойчивых федерациях, т. е. носит универсальный характер .
В данном контексте полезно посмотреть, каким образом выглядели перспективы реформирования федеративных отношений в общественном мнении. В числе наиболее встречавшихся мнений были: ликвидация различий между краями, областями и республиками; отказ от национально-территориального деления; создание губерний. Отдельно стоял вопрос об укрупнении субъектов Федерации. При этом данное предложение поддерживали 35-43 % экспертов «русских» территорий. Зато противников укрупнения в национальных республиках оказалось 60-68 %. Необходимо обратить внимание на важное обстоятельство, а именно: 60-80 % опрошенных респондентов, представлявших различные регионы, отдали предпочтение федерации, и лишь 10-25 % склонялись к унитарному государственному устройству .
В настоящее время практически забыт факт, что еще в феврале 2000 г., т. е. до избрания В. В. Путина на пост Президента Российской Федерации губернаторы Белгородской, Курганской и Новгородской областей выступили с обращением, в котором предлагали провести укрупнение регионов, сократив их до 20-30, и отказаться от выборов губернаторов . Примечательно, что центр, а точнее администрация Президента РФ, услышала эти призывы, но использовала их в отношении слабых дотационных регионов (автономных округов). Но и здесь был заблокирован пакет предложений от финансово-промышленных групп об объединении Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. Почему? В этом случае образовался бы мощный по промышленному потенциалу и территории регион,
обладающий значительными стратегическими сырьевыми ресурсами. Как видим, подход самой федеральной власти к проблеме укрупнения субъектов Федерации носил «точечный» характер.
Возникает вопрос: а после объединения пяти «сложносоставных» субъектов, три из которых находятся на территории Восточной Сибири, возникали и возникают проекты дальнейшего развития федеративных отношений? Конечно же, да. Ведь описанный и проанализированный на доступном нам уровне процесс окончательно не мог и не был призван решить все накапливающиеся в течение длительного периода времени проблемы. Вопрос о законодательном регулировании территориального устройства Российской Федерации не снят с повестки дня.
Оптимизация субъектного состава Российской Федерации не должна сводиться к механическому сокращению числа субъектов Федерации, а включать в себя и другие меры территориального развития. В настоящее время в Российской Федерации имеется три вида «макрорегионов»: федеральные округа, ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, экономические макрорегионы. Федеральные округа по-прежнему обеспечивают реализацию полномочий главы государства в территориальном аспекте. В соответствии с Концепцией-2020, которую никто не отменял, предусмотрено формирование 11 экономических районов - территориальных единиц макрорегионального уровня. А в пределах экономических макрорегионов могут быть реализованы межрегиональные проекты, осуществляемые субъектами Федерации, мероприятия по производственной и научно-технической интеграции .
Таким образом, изменения субъектного состава Российской Федерации в будущем не только возможны, но и необходимы. При этом должен быть учтен весь предыдущий опыт, минимизированы ошибки; все возможные социально-политические, социально-экономические проекты должны обсуждаться экспертным сообществом, проходить системную правовую экспертизу. Это должно стать составной частью реализации программ, выдвинутых руководством Российской Федерации по превращению России в динамично развивающееся государство, занимающее передовые позиции в современном мире, способное ответить на все вызовы XXI в. Е
1. Ильинский И. П., Крылов Б. С., Михалева Н. А. Новое федеративное устройство России / / Государство и право. 1992. № 11. С. 30.
2. Уваров А. А. Новое устройство Российской Федерации (Анализ проекта Конституции) / / Государство и право. 1992. № 8. С. 19.
3. Добрынин Н. М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Государство и право. 1998. № 7. С. 49.
4. Моммен А. Заявка Путина на власть: конец российского федерализма? // Полис. 2000. № 5. С. 71.
5. Замятин Д. Н., Замятина Н. Ю. Пространство российского федерализма // Полис. 2000. № 5. С. 101.
6. Федерализм и публичная сфера в России /
B. Д. Соловей // Полис. 2001. № 4. С. 138-139.
7. Крылов Б. С. Рец. на: Добрынин Н. М. Федерализм. Историко-методологические аспекты: монография. - Новосибирск, 2005. - 367 с. // Государство и право. 2006. № 1. С. 127-128.
8. Добрынин Н. М. Применение достижений точных наук в моделировании конструкции нового российского федерализма // Государство и право. 2006. № 8. С. 50.
9. Зубов А. Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России // Полис. 2000. № 5. С. 51, 54.
10. Замятин Д. Н., Замятина Н. Ю. Пространство российского федерализма // Полис. 2000. № 5. С. 99, 103.
11. Захаров А. А. Федерализм и глобализация // Полис. 2002. № 6. С. 123-125.
12. Миронюк М. Г. Человеческое измерение федерализма. Федералистские теории и тенденции развития федеративных отношений в России // Полис. 2003. № 3. С. 104, 106.
13. Федеративная реформа В. Путина в зеркале общественного мнения в регионах // Полис. 2002. № 3. С. 124.
14. Гельман А. Я. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России // Полис. 2006. № 2. С. 97.
15. Чертков А. Н. Законодательное регулирование территориального устройства Российской Федерации: проблемы и решения // Журн. рос. права. 2009. № 12. С. 28-29.
список литературы
Гельман А. Я. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России / / Полис. - 2006. - № 2. - С. 97.
Добрынин Н. М. Применение достижений точных наук в моделировании конструкции нового российского федерализма / / Государство и право. - 2006. - № 8. - С. 50.
Добрынин Н. М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Государство и право. - 1998. - № 7. - С. 49.
Замятин Д. Н. Пространство российского федерализма / Д. Н. Замятин, Н. Ю. Замятина // Полис. - 2000. - № 5. - С. 101.
Захаров А. А. Федерализм и глобализация // Полис. - 2002. - № 6. - С. 123-125.
Зубов А. Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России // Полис. - 2000. - № 5. - С. 51-54.
Ильинский И. П. Новое федеративное устройство России / И. П. Ильинский, Б. С. Крылов, Н. А. Михалева // Государство и право. - 1992. - № 11. - С. 30-34.
Крылов Б. С. Рец. на: Добрынин Н. М. Федерализм. Историко-методологические аспекты: монография. - Новосибирск, 2005. - 367 с. // Государство и право. - 2006. - № 1. - С. 127-128.
Миронюк М. Г. Человеческое измерение федерализма. Федералистские теории и тенденции развития федеративных отношений в России // Полис. - 2003. - № 3. - С. 104-106.
Моммен А. Заявка Путина на власть: конец российского федерализма? // Полис. - 2000. - № 5. - С. 71.
Уваров А. А. Новое устройство Российской Федерации (Анализ проекта Конституции) // Государство и право. - 1992. - № 8. - С. 19.
Федерализм и публичная сфера в России /
A. А. Галкин, П. А. Федосов, С. Д. Салентей,
B. Д. Соловей // Полис. - 2001. - № 4. - С. 138-139. Федеративная реформа В. Путина в зеркале
общественного мнения в регионах // Полис. - 2002. - № 3. - С. 124.
Чертков А. Н. Законодательное регулирование территориального устройства Российской Федерации: проблемы и решения / / Журн. рос. права. - 2009. - № 12. - С. 28-29.
Reform Projects of Federal Relations in Russia in the 1990s: Political end Legal Review
© Kazarin V., 2014
The article deals the restructuring plans of federal relations in post-Soviet federal relations in the one of the crucial period of its development, the 1990-s. The article presents different political and legal projects evolution of the Russian state. The author concludes that changes the subject composition of the Russian Federation was not only possible but necessary.
Key words: crisis Soviet Federation; the restructuring of federal relations; optimizing Russian Federation subject composition; prospects for the evolution of the federal relations in Russia.
Преобразование федеральных отношений или федеративная реформа является важным достижением Владимира Путина на посту нового президента России. Пожалуй, именно с первых крупных инициатив, стартовавших в середине нулевых, началась деятельность Путина в качестве главы российского государства.
В девяностые отношения центра и субъектов федерации были достаточно непростыми: не было единого правового поля, отсутствовали перспективы в экономике, а характеристика РФ, как государства с федеративным устройством правления, вызывала большие вопросы. В этой связи Владимиром Путиным была поставлена задача по укреплению федеративного строя.
Новым руководством были определены следующие цели: ликвидация разобщенности и расширение федерального законодательства по всей территории страны; предотвращение правового беспорядка; подведение всех регионов к единым конституционным правам; возвращение федеральной власти, а также восстановление единого экономического пространства.
Первым реальным шагом в достижении целей стало образование семи федеральных округов, а также приведение законодательства субъектов РФ в соответствии с федеральным.
Позднее Владимир Путин настоял на принятии еще одного важного решения для России. Он закрепил за президентом право распускать законодательную власть и снимать с должностей глав субъектов России.
Кроме того, заменил губернаторов и глав законодательной власти, входивших в состав Совета Федерации, на назначенных представителей.
Ближе к 2003 году Путин избран курс по укрупнению российских регионов. Тогда в Пермский Край объединилась Пермская область и Коми-Пермяцкий округ, а также увеличилась Тюменская область и Красноярский край.
У регионов появился ряд полномочий, согласно которым их обязали использовать средства из своего бюджета для решения вопросов местного значения. Согласно ФЗ от 04.07.2003 N 95-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «Об общих принципах законодательной власти субъектов», был определен круг полномочий регионов, что помогло существенно снизить риск нецелевого растрачивания денег регионального бюджета.
В декабре 2004 года был учрежден новый порядок избрания глав субъектов РФ, а в 2005 году введена система по разграничению полномочий между федеральной властью и субъектами России. Год спустя была проведена масштабная реформа МСУ.
В конечном итоге инициатива Владимира Путина по переформатированию федеративных отношений, реализация которой осуществлялась в течение несколько лет, закончилась успехом. Благодаря внедренным реформам удалось сформировать единое нормативное и экономическое пространство в России, которое в будущем оказало большое влияние на экономический рост и общее положение российской экономики.
Приведение регионального законодательства к федеральному в кратчайшие сроки позволило обеспечить эффективную реализацию не только функций государства, но и вопросов местного значения. Было полностью устранено влияние, которое не соответствовало Конституции, региональных элит в принятии важных решений на государственном уровне. При этом главы субъектов лишились возможности оказывать давление на федеральную власть по вопросам решения проблем на региональном уровне.
Все это, так или иначе, поспособствовало укреплению России, как федеративного государства. И, можно сказать, что именно радикальные и взвешенные решения Владимира Путина, который на тот момент только вступил в должность президента РФ, помогли нашей стране оправиться от «лихих 90-х» и ступить на совершенно иной путь развития.
Как принято считать, федеративная реформа началась с образования федеральных округов и введения в них института полномочных представителей Президента, хотя данный институт в регионах существовал и ранее. С точки зрения некоторых авторов (Н. М. Добрынин, М. В. Глигич-Золотарева, С. И. Некрасов), федеральные округа, не являясь субъектами федеративных отношений, представляют собой звено вертикали исполнительной власти. Процессы их образования и деятельности подлежат рассмотрению в рамках скорее административного, чем конституционного права. «Окружное» строительство не влечет за собой изменений в федеративном устройстве страны и не имеет ничего общего с федеративной реформой. В этой связи институт полномочных представителей Президента РФ рассматривается указанными авторами как инструмент временного, антикризисного управления 1 .
По мнению В. Е. Чиркина, «хотя юридически создание федеральных округов не изменяет федеративного устройства России (округа не имеют прав субъекта Федерации и соответствующих органов), на деле после их создания и назначения в них полномочных представителей Президента с некоторыми новыми задачами и правами, которых не имели прежние представители, ситуация изменилась» .
Ситуация действительно изменилась, причем коренным образом. Мне довелось работать заместителем полномочного представителя Президента РФ в Республике Адыгея, Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике, Карачаево-Черкесской Республике и Ставропольском крае в предшествующие федеративной реформе годы (1997-1999). Поэтому есть что и с чем сравнивать. До начала федеративной реформы основное внимание уделялось информированию федерального центра о социально-политической ситуации в регионе и координации деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти для решения приоритетных государственных задач. Для выполнения координирующих функций была создана специальная региональная коллегия федеральных органов исполнительной власти. На заседаниях коллегии в 1998-1999 гг. рассматривались вопросы упорядочения структуры их территориальных подразделений, объединения усилий в поступлении налоговых платежей в бюджетную систему Российской Федерации, совершенствования управления федеральными унитарными предприятиями и др. Вопросами воздействия на региональные органы власти представители Президента тогда практически не занимались.
В процессе федеративной реформы доминирующее направление в их деятельности приобрело прямое влияние на органы государственной власти субъектов РФ с включением их в единую вертикаль власти.
В этой ипостаси институт полномочных представителей внес серьезные коррективы в конституционную схему разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. По мнению В. Н. Лысенко, данный институт вступает в противоречие с конституционным и законодательным разграничением компетенции между различными уровнями публичной власти, заменяя ее единой вертикалью исполнительной власти сверху донизу . Тем самым наряду с федеративными отношениями, имманентными федеративному государству, основанными на равенстве и конституционно ограниченной независимости сторон, начинают складываться административные отношения господства и подчинения между центром и регионами, более присущие унитарному государству.
На первоначальном этапе федеративной реформы был установлен федеральный контроль за исполнительной и законодательной властью субъектов РФ, создан институт федерального вмешательства, приняты решительные меры по обеспечению верховенства Конституции и федеральных законов, приведению в соответствие с ними всего регионального законодательства и договоров между Российской Федерацией и ее субъектами. Проведена реформа Совета Федерации, из его состава выведены региональные лидеры, которые заменены представителями региональной исполнительной и законодательной власти.
Решительная и жесткая государственная политика дала свои результаты. Законодательное ограничение договорного процесса в совокупности с его реальными недостатками и упущениями привели к возникновению негативного отношения к договорной форме разделения государственной власти вплоть до полного отрицания возможности ее применения в конституционной практике.
По мнению Т. А. Рабко, четко обозначилась властная группа (сотрудники администрации Президента и ряд глав субъектов Федерации), которая категорически отрицала договорную форму разграничения предметов ведения и полномочий: «Основной мотив публичных высказываний представителей данной группы сводится к тому, что договоры являются рудиментом ельцинской эпохи; содержание договоров предопределялось политической реальностью России конца прошлого столетия; для них типично отступление от положений федерального законодательства; в современных условиях необходимо не только пересмотреть заключенные договоры, но и вообще отказаться от договорных взаимоотношений с субъектами Федерации - урегулировать все проблемы, связанные с разграничением предметов ведения федеральными законами» 1 . В результате была проведена жесткая политическая акция по расторжению договоров между Российской Федерацией и ее субъектами. По замечанию Н. В. Варламовой, «наиболее эффективный и гибкий инструмент регулирования федеративных отношений сначала использовался неумело и деструктивно, а затем был просто отброшен» .
В целях обеспечения верховенства Конституции и федеральных законов в тот период была значительно усилена роль и расширены полномочия Министерства юстиции РФ по мониторингу правового пространства. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» был создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ - федеральный регистр, ведение которого возложено на Министерство юстиции. Данному ведомству предоставлены полномочия по проведению юридической экспертизы региональных нормативных правовых актов и внесению представлений в принявшие их региональные, а также в соответствующие федеральные органы государственной власти в случае их несоответствия Конституции и федеральным законам.
Вопрос о конституционности экспертных и контрольных полномочий Министерства юстиции в отношении законодательных органов государственной власти субъектов РФ остается открытым. Наделение подобной компетенцией федерального органа исполнительной власти, попытка поставить федеральную исполнительную власть над законодательной властью в регионах противоречит, по нашему мнению, во-первых, принципу разделения властей (ст. 10 Конституции), во-вторых, принципу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 5 Конституции). Очевидно, что федеральный орган исполнительной власти не вправе осуществлять экспертные и контрольные функции в отношении законодательной деятельности, тем более в субъектах РФ. Кроме того, разграничение компетенции между центром и регионами по предметам совместного ведения, в том числе в такой сфере, как обеспечение соответствия конституций (уставов) и законов субъектов РФ (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции), подлежит регулированию федеральным законом, но отнюдь не указом Президента РФ.
Необходимо отметить, что усиление роли Министерства юстиции РФ в этом направлении начало просматриваться еще в середине 1990-х гг. Указом Президента РФ от 3 декабря 1994 г. № 2147 «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» и принятым в его исполнение постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» были закреплены экспертные и контрольные функции указанного ведомства по отношению к законодательной деятельности субъектов РФ. Такие новации получили критическое осмысление в научной литературе и негативную реакцию Совета Федерации, призванного защищать интересы регионов, которых эта палата представляет в Федеральном Собрании. В письме председателя Совета Федерации В. Ф. Шумейко в адрес Президента и Правительства РФ был дан критический анализ такого разграничения компетенции и недопустимость подобного федерального вмешательства в законодательную деятельность субъектов РФ 1 . Однако действенного результата это письмо не возымело. Более того, указанное направление в деятельности Минюста России стало приобретать все более приоритетное значение. Иногда вообще высказывается крайняя точка зрения, что Министерство «выступает единственным государственным органом, уполномоченным проводить юридическую экспертизу актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству» . При таком подходе вопреки Конституции за пределы нормоконтроля выводятся судебные органы и органы прокуратуры. Вместе с тем государственная политика по реформированию федеративных отношений реализовалась всеми ее ветвями и органами, в том числе судами и прокуратурой.
Иногда вследствие неверного понимания самой государственной политики считается, что некоторые ветви или органы государственной власти якобы «деполитизированы». «Но власть вне политики - это абсурд, - отмечает Н. И. Матузов. - Например, Конституционный Суд постоянно декларирует свою «аполитичность». Однако этот важнейший орган - составная часть (ветвь) государственной власти и в качестве таковой олицетворяет и осуществляет ее политику. Иначе и быть не может. Тот факт, что высокие судьи не участвуют в митингах, еще не означает, что они вне политики. Все решения Конституционного Суда, будучи по своей природе юридическими, неизбежно приобретают и политическое значение. А некоторые из них - ярко выраженное (например, постановление по «чеченскому делу», касающееся толкования ст. 111 Конституции РФ и др.)» 1 .
Как раз Конституционным Судом и претворялась в жизнь государственная политика по реформированию федеративных отношений, когда в июне 2000 г. его решениями, которые рассматриваются нами ниже, была отвергнута правовая возможность суверенитета (даже ограниченного) национальных республик и признаны неконституционными ряд суверенных прав, провозглашенных в их основных законах. Эти и другие правовые позиции явились основой для пересмотра большинства конституций республик в ходе федеративной реформы.
К концу 2001 г. положения 66 конституций и уставов субъектов РФ были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Только за 2001 г. выявлено более 4 тыс. незаконных правовых актов органов региональной власти, из которых 2/3 на основе прокурорского реагирования отменены или приведены в соответствие. В результате комплексные меры, принятые всеми ветвями власти и на всех уровнях, «привели к относительной стабилизации правовой дисциплины и правопорядка, обеспечению конституционной законности» .
«По-настоящему сильное государство - это еще и прочная федерация, -отметил Президент РФ В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию 2001 года. - Сегодня уже можно сказать: период «расползания» государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена» . Первоначальная стадия сохранения государственности была пройдена и требовалась фундаментальная концепция дальнейшего реформирования публичной власти в Российской Федерации, рассмотрение которой требует предварительного научного анализа упомянутых выше июньских (2000 г.) решений Конституционного Суда о государственном суверенитете и обеспечении единого правового пространства Российской Федерации.
Комиссией при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, возглавлявшейся Д.Н. Козаком и предложившей проект административной реформы в том виде, как она осуществляется федеральным центром сегодня (Комиссия была создана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года. №741)., проведен анализ действующих федеральных законов, определяющих механизм разграничения полномочий и деятельность властных структур. По результатам анализа Комиссией разработаны предложения о совершенствовании федерального законодательства, имеющие своей целью закрепление оптимальной модели организации государственной и муниципальной власти в России приняты новые законы, открывшие, по сути, новую страницу в истории федерализма в России. (После завершения работы Комиссии были приняты новые федеральные законы: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации (Далее СЗ РФ). 1999. № 42. Ст.5005; Федеральный закон Российской Федерации от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Российская газета от 8 октября 2003 г. N202; СЗ РФ, 2003. № 40. Ст. 3822). При этом особое место в новейшей политической истории занимает принятый по инициативе Правительства РФ федеральный закон о монетизации льгот. (Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений вФедеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»).
Работа данной Комиссии и реализация выработанных ею предложений представляют собой часть общей административно-правовой реформы, объявленной Президентом РФ. Выступая перед доверенными лицами в канун выборов Президента России, В.В. Путин определил одну из главных задач государственного строительства в период своего второго срока, заявив: «Мы обязаны довести до конца и программу наших политических преобразований. В связи с этим хочу подчеркнуть: наши действия в этом направлении будут также последовательны, как и все, что для стабилизации в стране последние годы. Прежде всего, мы реализуем реформу федеративных отношений. Доведем до конца уже в ближайшие годы те ключевые преобразования, которые идут сейчас на уровне местного самоуправления». (Известия. 2004. 13 февраля).
Это было одним из немногих высказываний кандидата в Президенты страны в отношении федерализма в России. «Реализуем реформу федеративных отношений» -- что при этом имел в виду В.В. Путин, россияне смогли увидеть впоследствии. Многие политики проявили беспокойство по поводу судьбы федерализма в России. «Федерализму ничего не грозит» -- публично успокаивал общественность Председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике А.И. Казаков.(Российская газета. 2004. 29 октября). Он высказал уверенность, что предлагаемая реформа не затрагивает ни одного из основополагающих конституционных принципов. И после ее осуществления Россия в полном соответствии со ст.1 Конституции РФ останется демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления.
Рассматривая онтологическую составляющую региональной политики, следует, в первую очередь, остановиться на двух ее аспектах: (а) влиянии регионов на московскую политику и (б) влиянии центра на процессы, идущие в регионах.
Формально, по Конституции, влияние регионов на московскую политику осуществляется через один институт -- Совет Федерации, где каждый регион имеет по два представителя. На самом же деле, конечно, каналов такого влияния значительно больше. Возьмем, к примеру, Государственную Думу. Не секрет, что списки блока «Наш дом - Россия» в 1995 году составлялись во многом региональными властными элитами, что, естественно, сказалось на составе думской фракции НДР. Еще большее значение имеет позиция местных властей в ходе выборов по одномандатным округам. Недаром любой кандидат в Государственную Думу стремится заручиться поддержкой местного начальства; по некоторым экспертным оценкам, такая поддержка обеспечивала примерно 50% успеха в значительной числе российских регионов.
Конечно, сегодня с появлением нового федерального закона, определившего порядок наделения полномочиями руководителей субъектов через региональные законодательные собрания, ситуация в корне изменилась. Региональные власти все больше теряют свое влияние в центре, поскольку они в одночасье оказались полностью зависимыми от федерального центра.
На каких принципах должны строится федеративные отношения в России? Можно выделить семь главных принципов:
- 1. Неизменность положений Конституции РФ.
- 2. Соответствие между закрепленными Конституцией РФ и федеральными законами правами и свободами человека и гражданина и конкретными обязанностями каждого уровня публичной власти по обеспечению их реализации (в том числе финансовому).
- 3. Сочетание самостоятельности органов государственной и муниципальной власти с политической и юридической ответственностью при реализации их собственных полномочий.
- 4. Верховенство Конституции РФ и федеральных законов при реализации полномочий, подкрепленное наличием в федеральном законодательстве конкретных и эффективных механизмов обеспечения такого верховенства.
- 5. Недопустимость произвольного и необоснованного возложения на нижестоящий уровень публичной власти обязанностей, требующих конкретного объема расходов, не финансируемых из бюджета уровня публичной власти, принявшего соответствующее решение.
- 6. Определение законом состава и содержания собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления различных типов.
- 7. Взаимосвязь территориальных и функциональных основ местного самоуправления.
Известный российский политик и ученый Р.Г. Абдулатипов, говоря о конституционно-правовых основах РФ, отмечал, что: «главным фактором на данном этапе развития Российской Федерации может быть разрешение проблем российского федерализма на основе совершенствования законодательства и координации действий федеральных и региональных органов государственной власти в рамках действующей Конституции страны». (Абдулатипов Р.Г. Российская Федерация: конституционно-правовые основы. // Фрагмент из книги «Национальный вопрос и государственное устройство России. М. 2000).
Изложенные принципиальные положения подлежат реализации в конкретных законодательных механизмах, обеспечивающих осуществление полномочий органов публичной власти. Совершенствование принципов и процедур разграничения полномочий диктовало необходимость внесения значительных изменений в существующее федеральное законодательство, обуславливает задачу изменения регионального законодательства и совершенствования деятельности государственных органов власти в субъектах Федерации.
Депутат Государственной Думы РФ В.А. Рыжков в одной из своих статей называет нашу федерацию «странной». В частности, он пишет: «В целом анализ конституционно-правовых основ современного российского федерализма позволяет, на мой взгляд, сделать заключение о том, что наша страна не относится к числу сформировавшихся федераций. Она -- федерация промежуточного типа: и не договорная, и не конституционная; не симметричная, но и не асимметричная. В современной теории федерализма сложно найти определение, которое бы точно описывало нынешнее состояние Российской Федерации. Можно назвать ее странной федерацией или же, более строго, федерацией спонтанной (в том смысле, что она явилась результатом не чьей-то политики или осмысленной воли, а стихийных процессов)». И второй вывод, связанный с первым: это федерация, в которой нет центра в общепринятом значении понятия, т.е. центра, имеющего свои интересы и реализующего их в какой-то последовательной политике.
Комиссией Д.Н. Козака были разработаны предложения о совершенствовании федеральною законодательства. Цель законодательной реформы -- закрепление оптимальной модели организации государственной и муниципальной власти в РФ и совершенствование порядка разграничения полномочий между ними в различных сферах общественных отношений. Комиссия при формировании предложений стремилась законодательно закрепить такой механизм разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, который бы позволил осуществлять решение публичной властью стоящих перед ней задач на том уровне, который способен сделать это наиболее рационально. Прежде всего, речь шла о доступности для граждан публичных услуг, максимальном учете интересов граждан, проживающих на соответствующих территориях, а также эффективности использования государственных и муниципальных финансовых и иных материальных ресурсов.
Социально-экономическую и политическую основу современных федеративных отношений составляют признанные в России рыночная экономика, частная собственность, местное самоуправление и сложившаяся конституционная система управления государством.
Демократическая модель федерализма, которая провозглашена в первой статье Конституции РФ, имманентно связана с уровнем развития гражданского общества. В этой связи описание родовых признаков российского федерализма будет неполным без учета проблем взаимодействия относительно молодой демократии, не вполне развитого гражданского общества и властей, пока не научившихся работать эффективно в условиях роста самосознания гражданского общества.
Предпринимаются новые попытки разработать механизм обеспечения единства правового пространства России. Время от времени сторонниками централизованной державности вносятся законопроекты, направленные под видом укрепления государственной целостности на ограничение самостоятельности субъектов РФ. Последние инициативы Президента РФ относятся к явлениям такого рода.
Законопроект был предложен и озвучен Президентом как мера мобилизации властей на борьбу с терроризмом. Тем не менее, многие политики увидели в данном акте посягательство на основополагающие конституционные принципы. По мнению некоторых депутатов Госсовета РТ, эти инициативы направлены на ликвидацию национальных республик. Региональный корреспондент «Независимой газеты» В. Постнова так описывает заседание Госсовета РТ: «Президент Шаймиев быстро пресек вольные высказывания: “Если Президент Путин говорит, то надо поддержать”. Все говорят, как в стране все плохо, но никто не говорит, что делать. Но тут же высказался категорически против возможности роспуска Госсовета Татарстана. Эту точку зрения республиканского руководства, как сообщил источник «НГ» в Госсовете, председатель Госсовета Татарстана Ф. Мухаметшин высказал на заседании спикеров парламентов Приволжского федерального округа под председательством полпреда С, Кириенко в первой половине октября 2004 года в Нижнем Новгороде. Киреенко ответил: «Вы можете одобрять или не одобрять, закон будет принят в предложенном президентом варианте». (Независимая газета. 2004. 27 октября). Комментарии, как говорят излишни. Это и есть «федерализм a la Russe».
Необходимость укрепления единства и целостности России актуализирует проблему формирования общего правового пространства. В сегодняшнем контексте политико-правового развития России речь в основном идет о «приведении в соответствие», но никак не о гармонизации федерального и регионального законодательства. Между тем известно, что во многих областях законы субъектов РФ опережают федеральные. Очевидно, что рост авторитета федеральной власти и уровень исполнения федерального законодательства в регионах будет во многом предопределяться взвешенной оценкой федеральными органами государственной власти опыта, накопленного в регионах, и его применением в масштабах Федерации в целом. Проводимая Центром политика не должна сковывать инициативу и творчество регионального законодателя. Все чаще мы имеем дело с фактами, когда борьба ведется не с нарушением федеральных законов в субъектах, а с федерализмом в целом.
Нет сомнений в том, что возникающие коллизии между различными уровнями публичной власти порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства федеративных отношений, прежде всего, в сфере разграничения полномочий. Вполне очевидно, что предмет работы Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти -- это один из важнейших инструментов федерализации всех сфер общественной и государственной жизни. И здесь крайне важно опираться на общие принципы, которые стали бы надежной правовой основой организации российской власти в целом.
За десять лет развития федеративных отношений страной накоплен колоссальный опыт федеративного и национального развития. Стране есть, что терять. Унитаристы всех мастей подняли головы и «улюлюкают» по поводу уже бывшей самостоятельности регионов. Федеральные округа представляют федеральную власть и даже не задумываются о том, что субъекты РФ могли бы рассчитывать на их помощь и поддержку в решении острейших проблем населения и в отстаивании федеральных программ для региона. Увы, вектор амбиций федеральных округов направлен лишь в одну сторону -- вниз. Новым генерал-губернаторам хочется «порулить» в регионах. Но ведь очень скоро (после реализации предложений Комиссии Д.Н. Козака в области разграничения полномочий и изменения федеральных законов) их главными оппонентом станут уже не губернаторы и президенты республик-субъектов РФ, а представители федеральных министерств и ведомств в субъектах. В этом противоречии, а также в стремлении некоторых Представителей Президента РФ в округах выступать в роли укрупненных субъектов Федерации, кроется очевидная бесперспективность федеральных административных округов, как института федеральной власти в регионах, если они будут продолжать векторно односторонне направленную политику, которую они проводят сегодня.
Своеобразный и вместе с тем уникальный опыт в строительстве федеративных отношений сегодня практически игнорируется. Причем государствоустроителям нового образца хочется все сделать, то есть похоронить федерализм без промедления. Но ведь так не бывает в реальной жизни! Без учета условий переходности наше общество не построит демократическое федеративное государство. Если, конечно, мы хотим его строить! Но мы вполне можем успеть создать «вертикаль власти». Известно, что в России власть и все властные вертикали и диктатуры народ «уважал» безоговорочно. Попробуй, не уважь.
С одной стороны, нельзя не относиться с уважением к попыткам обеспечить согласованное функционирование органов власти Российской Федерации и ее субъектов. В 2000 году для этих целей был учрежден Государственный совет Российской Федерации, куда входят по должности главы исполнительной власти всех субъектов РФ. Чуть позже в Совете Федерации начал функционировать Совет законодателей, состоящий из глав законодательной власти субъектов.
С другой стороны, происходящие в стране процессы мало напоминают тот реальный федерализм, о котором мечталось многим в 1990-е годы. В стране, где проживает свыше 170 народов и этносов, упраздняется Министерство по делам национальностей. В федеративном государстве, каким по Конституции является Россия, нет института федерализма. Конечно, в 1990-е было сделана масса ошибок и появилось огромное количество проблем развития, которые надо преодолевать. Но разве движение к унитарному государству правильный способ преодоления этих проблем и лучший путь для сегодняшней России?
представитель в Совете Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации
от администрации Пермской области
Реформа федеративных отношений в Российской Федерации
Тема нашей сегодняшней встречи – реформа федеративных отношений в Российской Федерации. Прежде чем говорить о реформе федеративных отношений, давайте ответим на вопрос: а что такое федеративные отношения?
Федеративные отношения – это отношения между центром, регионами и муниципалитетами, прежде всего в сфере распределения предметов ведения и полномочий, которые находят свое отражение в формировании бюджетных взаимоотношений .
Исходя из этого, попытаемся определить реформу федеративных отношений! Реформа – это системные или сущностные изменения. Поэтому тему нашего сегодняшнего разговора можно определить как системные изменения взаимоотношений между центром, регионами и муниципалитетами в части перераспределения полномочий и изменений в налоговой и бюджетной сфере.
В этом смысле реформу федеративных отношений в России можно трактовать в широком и узком смысле. В широком смысле она началась в 1999 году и включала в себя налоговую реформу, реформу межбюджетных отношений, реформу по разграничению полномочий. В узком смысле это процесс разграничения полномочий, который начался в 2003 году и закончится в 2009, когда в полном объеме на всей территории России будет введен федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Рассмотрим реформу федеративных отношений в узком смысле, как процесс разграничения полномочий. Перейдем к основному содержанию реформы. Итак, мы сказали, что первый блок вопросов, который рассматривает реформа, непосредственно связан с расходными полномочиями.
Что такое полномочие? Для того чтобы ответить на этот вопрос, необходимо обратиться к Конституции. Конституция РФ закрепляет за государством строго определенные сферы или предметы ведения. Так, например, ст. 71 определяет, какие вопросы образуют предметы ведения Российской Федерации. Таких предметов ведения 18. К ним отнесены такие важнейшие функции государства, как установление системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти, регулирование и защита прав и свобод человека, оборона и безопасность, защита государственной границы, установление правовых основ единого рынка и другие.
Ввиду федеративного устройства России реализация полномочий осуществляется на нескольких уровнях: федеральном, региональном и местном. Поэтому в ст. 72 определены также предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Их 14. Предметы ведения Российской Федерации регулируются исключительно федеральными законами.
По предметам совместного ведения действуют федеральные законы и принятые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации. Таким образом, если первые унифицированы, единообразны для всей территории страны, то вторые могут различаться в разных регионах. Согласно ст. 73 по всем остальным вопросам, не перечисленным в 71 и 72 статьях, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. То есть все остальные вопросы образуют предметы ведения субъектов Российской Федерации. В отдельную группу следует выделить предметы ведения органов местного самоуправления (далее ОМСУ). А также те вопросы, реализация которых может быть передана от одного уровня к другому. Таким образом, мы выделили пять типов предметов ведения, в зависимости от двух критериев: уровня власти и степени свободы в принятии решений.
Предметы ведения и расходные полномочия
в Российской Федерации
1. Предметы ведения и расходные полномочия* Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ).
2. Предметы совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).
3. Предметы ведения и расходные полномочия субъектов Российской Федерации.
4. Предметы ведения и расходные полномочия местного самоуправления.
5. Делегируемые государственные полномочия.
* - полномочия по нормативно-правовому регулированию, исполнению и финансовому обеспечению.
Однако, предмет ведения сам по себе (например, обеспечение обороны и безопасности) не определяет обязанности государства в этой сфере. Они должны быть подробно описаны в одном или нескольких федеральных законах, если это предмет ведения Российской Федерации, или законах субъекта Российской Федерации, если это предмет ведения субъекта Российской Федерации. Таким образом, предмет ведения включает в себя набор полномочий, или совокупность обязательств государства перед гражданами, определенных законодательством.
В этой связи возникает вопрос, является ли обязательство кандидата, победившего на выборах, полномочием? Например, обязательство, ввести бесплатный проезд в городском транспорте для пенсионеров? Нет! Однако, как только это обязательство закреплено в законе, финансовые средства на его выполнение заложены в бюджете, определен круг исполнителей – можно говорить о том, что оно трансформировалось в полномочие (расходное полномочие). Поэтому принято разделять полномочия по нормативно-правовому регулированию (или введению обязательств), полномочия по исполнению (или выполнению обязательств) и полномочия по финансовому обеспечению (финансированию обязательств).
Система расходных полномочий в Российской Федерации
Могут ли они не совпадать? Для того чтобы ответить на этот вопрос, необходимо перейти к третьей составляющей расходных полномочий – полномочиям по финансовому обеспечению.
За счет каких средств финансируются обязательства государства? Финансирование полномочий осуществляется за счет средств государственного бюджета того или иного уровня, которые формируются в основном из налоговых платежей, уплаченных в соответствии с законодательством. Поэтому общие правила финансирования системы государственных полномочий определены в Налоговом и Бюджетном кодексах Российской Федерации. Налоговый кодекс устанавливает виды налогов, которые могут взиматься на территории страны, и правила их уплаты. Бюджетный кодекс регламентирует процедуры осуществления бюджетных расходов, а также определяет виды и процедуры передачи финансовой помощи нижестоящим бюджетам, которым полученных налоговых доходов недостаточно для реализации возложенных на них обязательств.
Взаимосвязь государственных полномочий
и государственных финансов
Крайне важным в этой связи является вопрос соответствия объема государственных обязательств и объема финансовых ресурсов, имеющихся в бюджете на их выполнение. Что происходит в случае, если таких финансовых средств оказывается недостаточно? Наступает ситуация дефолта государственных обязательств, часть из которые приходится отменять. Как их отменить? Есть только один способ – изменить законодательство, сократив часть государственных обязательств перед гражданами.
Еще один вопрос, на котором необходимо остановиться, это вопрос сбалансированности полномочий каждого уровня. Очевидно, что чем больше полномочий сосредоточено на верхнем уровне (уровне федерального центра), тем менее федеративным является государство и соответственно наоборот. Примером федеративного государства с наиболее широкими полномочиями на субфедеральном уровне являются США и Швейцария. Так, например, в США федеральное правительство ответственно за национальную оборону, почту, выпуск денег, регулирование торговли между штатами и международную торговлю . В компетенцию штатов и местных органов входят образование, благосостояние, полиция, пожарные службы и обеспечение другими услугами местного характера, такими как библиотечное обслуживание, утилизация отходов и др. На местном уровне в США существует также несколько отдельных государственных структур, каждая из которых имеет право взимать налоги и ответственна за руководство определенными программами. Какая степень федерализма сложилась сегодня в России? Попробуем ответить на этот вопрос в конце нашей лекции?
А сейчас вернемся к реформе федеративных отношений и поговорим о ее предпосылках. Почему возникла необходимость реформировать систему полномочий? Сложившаяся система имела ряд существенных недостатков.
Объем государственных обязательств принято измерять как долю государственных расходов (расходов бюджетов всей уровней) к ВВП страны. Этот показатель в разных странах варьируется от 65–68% в Швеции или 50–54% во Франции или Италии, до 35% в США, Японии или Австралии. Принято считать, что наиболее высокую долю государственных расходов могут позволить себе только те страны, в которых высокий уровень дохода на душу населения.
Совершенно очевидно, что те обязательства, которые были закреплены в законодательстве, у нас были чрезмерны. Неслучайно основной причиной реформы федеративных отношений чаще всего называют чрезмерность объема государственных обязательств и государственных расходов. Объем ВВП, который перераспределялся через государственный бюджет, в конце 90-х годов составлял более 46% к ВВП. При этом государственные расходы охватывали не все государственные обязательства. Именно в этот период появился такой термин, как «необеспеченные мандаты». Им стали обозначать те обязательства государства, которые не финансировались из бюджетов и были приостановлены к исполнению. Таким образом, консолидированный бюджет государства стал характеризоваться скрытым дефицитом. Почему скрытым? Расходы превышали доходы в скрытой форме. То есть, часть расходов не находила свое отражение в федеральном бюджете . Почему? Потому что в законодательстве полномочия были закреплены, и государство обязано было их выполнять, но денег на них не было.
Еще одной причиной реформы стала непрозрачность расходов и нестабильность доходов региональных бюджетов. Практически ежегодно законом о федеральном бюджете устанавливались новые правила в отношении формирования доходов региональных бюджетов. Это происходило в результате изменения нормативов распределения доходов между федеральным центром и субъектами РФ, которые утверждались федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год. Иначе говоря, ежегодно федеральный центр определял, какие доходы и в каком объеме получат субъекты Федерации, какие доходы получат местные бюджеты в виде нормативов отчислений от налоговых доходов.
Показательным примером в этом смысле является доля доходов бюджета Пермской области в общем объеме доходов, собранных на территории Пермской области:
1999 г. – 60%,
2000 г. – 56,1%,
2001 г. – 45%,
2002 г. – 39,2%.
Приведенные данные свидетельствуют о том, насколько значительными были изменения в доходах в зависимости от тех решений, которые принимал федеральный центр, и насколько они были нестабильны. Поскольку нормативы менялись ежегодно, никогда нельзя было предугадать, какой объем доходов получит бюджет Пермской области в следующем финансовом году. Можно ли было в этих условиях планировать бюджет?
Объем приостановленных
обязательств государства
млрд. руб.
Приостановленные | |||
За счет федерального | |||
За счет территориальных | |||
За счет федеральных законов, законов РФ, законов РСФСР, постановлений Верховного Совета РФ | |||
ВСЕГО |
Рисунок, приведенный выше, демонстрирует масштаб проблемы «нефинансируемых мандатов». К 2003 году объем приостановленных обязательств государства достиг 1 368 млрд. рублей. Для сопоставления приведу объем доходов консолидированного бюджета в России за 2003 год – 3 990 млрд. рублей. Таким образом, треть обязательств, которая была принята государствам, не могла быть выполнена в силу бюджетных ограничений .
При этом, обратите внимание на то, что эти обязательства были установлены федеральными законами, а исполняться должны были за счет региональных бюджетов. Кто отвечал за неисполненные полномочия? Думаю, что в сложившихся условиях этот вопрос в большей степени был риторическим.
Таким образом, к началу 2003 года остро возникла необходимость упорядочивания системы разграничения компетенции между всеми субъектами правоотношений: федеральным центром, субъектами РФ и ОМСУ.
Рассмотренные выше предпосылки предопределили три ключевые задачи, которые необходимо было решить в ходе реформы:
1) провести реструктуризацию и систематизацию полномочий по следующим критериям:
¨ по уровням власти, отвечающей за введение и регулирование соответствующих обязательств;
¨ по объему полномочий каждого уровня власти (или степени свободы в принятии решений);
¨ по отношению к потребителю услуги;
2) описать каждое полномочие по расходным обязательствам и формам предоставления услуг;
3) разграничить на долгосрочной основе финансовые источники, необходимые для исполнения соответствующих обязательств.
Все эти задачи решались путем изменения федерального законодательства. Итак, первый этап реформы – 2003 год – этап реструктуризации и систематизации полномочий или разграничение полномочий по регулированию.
|
ЗАДАЧИ РЕФОРМЫ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ
424" height="68" style="vertical-align:top">
Задачи реформы федеративных отношений |
Для подготовки законопроектов была создана специальная Комиссия при Президенте Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» или закон о местном самоуправлении, как его иногда называют, решал несколько проблем. Во-первых, устанавливал принципы организации местного самоуправления и определял, как формируется система местного самоуправления.
1-й этап – разграничение полномочий по регулированию
2003 г. ФЗ № 000 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ¨ установление принципов территориальной организации МСУ; (установлено обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах); ¨ разграничение и закрепление за каждым уровнем МСУ определенных полномочий; (за каждым уровнем были разграничены и закреплены присущие ему полномочия по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий); ¨ определение процедуры передачи ОМСУ отдельных государственных полномочий; ¨ установление ответственности ОМСУ за исполнение полномочий |
Сколько уровней местного самоуправления установлено этим законом? Два: уровень муниципальных районов и уровень поселений. Поселения входят в структуру муниципальных районов – несколько поселений образуют один муниципальный район.
Во-вторых – закон разграничивал и закреплял за каждым уровнем местного самоуправления определенные полномочия. Он закрепил за каждым уровнем определенные полномочия или определенные обязательства по отношению к гражданам. Вы можете совершенно четко увидеть, какие обязательства есть у местного самоуправления перед каждым из вас. Список является исчерпывающим, то есть в статье определены все функции местного самоуправления.
Кроме этого, закон определил также процедуры передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, и установил ответственность за их исполнение. Главная задача этого закона заключалась в максимальном приближении местной власти к населению, обеспечении иного уровня оказываемых населению услуг, создании условий социально-экономического развития муниципальных образований.
Реформа федеративных отношений.
1-й этап – разграничение полномочий по регулированию.
2003 г. ФЗ № 95 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: ¨ определение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и механизмов взаимоотношений с федеральными органами, ¨ установление основных принципов управления и распоряжения государственной собственность ю субъектов РФ, ¨ определение основных принципов формирования и утверждения бюджетов субъектов РФ |
Второй основополагающий закон был направлен на согласованность и системность законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов РФ. С его принятием был признан утратившим силу федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их взаимоотношения с федеральными органами».
Закон определил два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации:
¨ полномочия, осуществление которых полностью финансируется из региональных бюджетов. Федеральное регулирование здесь является только рамочным;
¨ полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Эти полномочия осуществляются регионом, но финансируется в форме целевых денежных средств из федерального бюджета.
Поэтому указанные полномочия детально регулируются органами государственной власти Российской Федерации. Они получили определение делегируемых полномочий.
Если вы зададитесь целью выяснить, какие обязательства несут сегодня регионы перед теми жителями, которые проживают на территории этих субъектов Федерации, то вы увидите, что список этих полномочий также будет исчерпывающим. Закон установил также основные принципы управления и распоряжения государственной собственностью субъектов Российской Федерации и определил основные принципы формирования и утверждения бюджетов субъектов.
Таким образом, после принятия двух указанных законов сложилась действующая система разграничения «полномочий по регулированию» между уровнями государственной власти. Сложившаяся система схематично представлена на следующем рисунке.
Реформа федеральных отношений
Полномочия по: |
||
нормативно-правовому регулированию обязательств | финансовому обеспечению обязательств |