Координационные и совещательные органы правительства. Принципы построения и деятельности органов государственной власти Обеспечение должной координации территориальных органов

Деятельность территориальных органов координирует полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе. Это исключает необходимость частого обращения в Москву при решении региональных вопросов.

При Президенте РФ образована комиссия по вопросам совершенствования государственного управления.

На комиссию возложены следующие функции:

обеспечение взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в процессе принятия законов и других нормативных актов субъектов РФ;

выработка мер по обеспечению соответствия законов субъектов РФ Конституции и законам Российской Федерации;

устранение возможных разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также между представительными и исполнительными органами власти субъектов РФ;

подготовка предложений по применению Президентом РФ согласительных процедур для разрешения таких разногласий.

В целях улучшения взаимодействия Правительства РФ с органами государственной власти субъектов РФ, повышения оперативности решений в заседаниях Правительства РФ по вопросам, затрагивающим интересы субъектов РФ, участвуют их руководители. На заседание Правительства РФ по итогам года приглашаются главы всех субъектов РФ.

Председатель Правительства РФ ежеквартально проводит рабочие совещания по актуальным вопросам с руководителями органов государственной власти субъектов РФ, еженедельно встречается с руководителями органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с утверждаемым графиком.

Органы власти субъектов РФ обеспечивают соответствие своей деятельности и принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству. Установлена их ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных законов, игнорирование решений судов, в результате которых были созданы препятствия работе федеральных органов власти, местного самоуправления, нарушены права и свободы человека, охраняемые законом интересы юридических лиц. В случае, если судом установлено, что законодательным органом субъекта РФ принят такой акт, а этот орган не принял мер по исполнению решения суда об отмене акта. Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу. Если в течение трех месяцев после предупреждения меры не приняты, то Президент РФ вносит в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа. Государственная Дума обязана в течение двух месяцев рассмотреть указанный проект.

Аналогично Президент РФ вправе действовать при таких же нарушениях в отношении главы субъекта РФ. Президент РФ может отрешить его от должности, что влечет за собой отставку возглавляемого им исполнительного органа власти. По мотивированному представлению Генерального прокурора РФ Президент РФ также вправе временно отстранить главу субъекта РФ от исполнения полномочий в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого преступления.

Совершенствуется также финансовый контроль за деятельностью региональных органов власти. Во всех субъектах РФ открылись федеральные казначейства и контролируются бюджетные потоки. Берется под контроль Банка России банковская сеть на местах.

Действующее законодательство и подзаконные нормативные правовые акты устанавливает два типа взаимоотношений между органами исполнительной власти: координация и субординация (подчинение). Оба типа взаимоотношений направлены на обеспечение единства и согласованности деятельности частей государственного аппарата, хотя по своему содержанию эти типы отношений различны.

Субординация (подчинение) одного органа другому обычно предполагает следующее.

Вышестоящий орган издает акты, устанавливающие правовой статус нижестоящих органов (чаще всего положения), в котором определяет компетенцию нижестоящего органа, его функции. К полномочиям вышестоящего органа относится утверждение предельной штатной численности и нормативов бюджетного финансирования нижестоящего органа, назначение на должность и освобождение от должности руководителей этого органа.

Предполагается, что субординация означает возможность вышестоящего органа давать поручения и предписания, обязательные для нижестоящих органов, и требовать отчета об их исполнении.

Для вышестоящих органов в системе субординации предусмотрена возможность отмены решений (актов) нижестоящих органов, однако гарантии самостоятельности компетенции предполагают, что это возможно только в случае противоречия таких актов закону или иным нормативным правовым актам. В определенных случаях, правда, подобное полномочие может предоставлять в рамках координационных, а не субординационных отношений (например, министерства и находящихся в его ведении федеральных служб и агентств).

Примером субординационных отношений может быть взаимодействие Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, а также взаимодействие федерального органа с его территориальными органами.

Координационные отношения также предполагают не столь подчиненное, как в случае субординации, однако зависимое положение координируемого органа. Координация часто предполагается в определенной сфере, когда на один орган возлагается функции по обеспечению согласованного осуществления полномочий в определенной области всех иных органов исполнительной власти.

Координация предполагает обязательное согласование проектов или издание совместных нормативных правовых актов, а также согласование некоторых управленческих решений – например, решений о создании территориальных органов. Координация предполагает ограниченный контроль за деятельностью координируемых органов, издание методических рекомендаций и методическую помощь координируемым органам, в том числе обеспечение повышения квалификации работников.

Координирующий орган вправе истребовать необходимую информацию, создавать общие консультативные органы и рабочие группы, проводить совместные совещания, вправе привлекать координируемые органы к проведению совместных мероприятий, привлекать представителей координируемых органов к совместному планированию.

Координация предполагает ответственность перед вышестоящим органом за деятельность в координируемой области, и отчасти выполнение функций посредника между координируемыми органами и высшим органом исполнительной власти. Например, федеральное министерство вносит в Правительство проекты нормативных правовых актов, затрагивающих деятельность служб и агентств, координацию деятельности которых оно осуществляет.

Координация осуществляется министерствами в отношении служб и агентств, находящихся в их ведении, а органами исполнительной власти, входящими в систему исполнительной власти – в отношении иных административных органов (Центрального банка, внебюджетных фондов).

Реализация контрольной функции законодательных органов власти субъектов Российской Федерации по отношению к органам исполнительной власти регионов требует системного, комплексного подхода. Только в таком случае осуществляемый парламентский контроль может быть эффективным и обеспечить результативность работы органов парламентского контроля.

Для достижения этой цели необходима координация деятельности всех контрольных органов по линии законодательной власти, активное сотрудничество и взаимодействие между ними, а также осуществление мер по постоянному совершенствованию их контрольной деятельности. Такими мерами могут послужить разработка и применение действенных мер по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений в исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти.

В специальной литературе слово «координация» кратко определяется как

«согласование, целесообразное соотношение каких-нибудь действий, явлений» . Координировать - значит установить или устанавливать правильные соотношения, координацию между чем и чем-нибудь . Таким образом, в рассматриваемом нами случае сущность координации сводится к взаимосогласованию, упорядочению деятельности различных органов парламентского контроля в регионах по достижению общей цели.

С «координацией» тесно связано понятие «взаимодействие». В юридической науке ряд исследователей придерживается мнения, что взаимодействие - это взаимное согласование действий двух и более служб, отдельных, не подчиненных друг другу участников управления, совместно

решающих какую-либо общую задачу. При этом следует согласиться с тем, что «взаимодействие» является более широким термином, чем «координация», поскольку «фактически любая совместная деятельность строится на основе взаимодействия ее участников, однако не всякое взаимодействие носит строго упорядоченный, согласованный и регламентированный характер в соответствии с установленными условиями и принципами. При взаимодействии в отличие от координации у ее участников, как правило, отсутствуют какие-либо обязанности по выработке и применению единых мер, по распределению сил и средств, по установлению спроса за исполнение рекомендуемых мероприятий, а главное - не выделяется специальный участник, имеющий полномочия по организации

взаимных действий» .

Как уже было отмечено, одним из основных направлений в деятельности парламентов регионов по реализации контрольной функции является контроль за исполнением законов. Свои контрольные полномочия законодательные органы осуществляют непосредственно сами или через образуемые ими комитеты и комиссии, которые являются их основными рабочими органами. В соответствии с законами о парламентах субъектов и регламентами, они образуются не только для подготовки и предварительного рассмотрения проектов законов и постановлений законодательных органов, но и для осуществления контрольной функции. К примеру, Закон Удмуртской Республики от 5 декабря 2007 г. «О Г осударственном Совете Удмуртской Республики» устанавливает, что постоянные комиссии образуются для того, чтобы осуществлять предварительное рассмотрение и подготовку вопросов, которые отнесены к ведению законодательного органа, проводить законопроектную работу, а также в целях реализации законов республики, постановлений парламента и контроля за их исполнением .

Координацию работы комитетов и комиссий законодательных органов в регионах, в том числе и по контролю за исполнением законов, осуществляют руководители парламентов и (или) их заместители, которые курируют комитеты в соответствии с распоряжением руководителя законодательного органа, а в большей степени постоянно действующие органы парламентов - их президиумы (советы). В пределах своих полномочий они:

В целях исключения дублирования контрольных мероприятий обеспечивают согласование планов работы комитетов и комиссий;

Организуют обмен информацией по результатам контрольных мероприятий с соблюдением установленного для таких материалов режима использования:

Дают поручения комитетам и комиссиям, их аппаратам;

Рассматривают предложения комитетов и комиссий по организации контроля за исполнением законов регионов и постановлений законодательных органов;

Могут принимать участие (руководители законодательных органов, члены президиумов (советов) в заседаниях комитетов с правом совещательного голоса;

Вносят на рассмотрение парламента предложения по вопросам работы

комитетов и их отчетов, обеспечивают подготовку материалов по этим вопросам.

В порядке реализации функции контроля за исполнением законов,

важнейших государственных программ субъектов Российской Федерации исполнительной властью комитеты и комиссии законодательных органов регионов нередко на своих заседаниях заслушивают информацию руководителей органов исполнительной власти. Так, комитетами Государственного совета Чувашской Республики в 2014 г. на своих заседаниях в порядке осуществления контроля за исполнением законов республики и постановлений парламента были

рассмотрены следующие вопросы:

Комитет по государственному строительству, местному самоуправлению, Регламенту и депутатской этике - о результатах мониторинга правоприменения закона Чувашской Республики от 24 мая 2012 г. «О порядке перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств» и иных нормативных актов, регулирующих указанный порядок, и «Информацию о результатах мониторинга правоприменения Закона Чувашской Республики "О мировых судьях Чувашской Республики", Закона Чувашской Республики "О создании должностей мировых судей и судебных участков в Чувашской Республике"»;

Комитет по бюджету, финансам и налогам - «Отчет Кабинета Министров Чувашской Республики о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации государственного имущества Чувашской Республики на 2013 г. и основных направлений приватизации государственного имущества Чувашской Республики на 2014-2015 годы»;

Комитет по экономической политике, агропромышленному комплексу и экологии - «О ходе реализации законов Чувашской Республики "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Чувашской Республике" и "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике"»;

Комитет по социальной политике и национальным вопросам - «Информацию министра образования и молодежной политики Чувашской Республики В.Н. Иванова о ходе реализации Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" в Чувашской Республике».

Как правило, рассмотрение на заседаниях комитетов вопросов, связанных с контролем за исполнением законов, не ограничивается их обсуждением, а сопровождается в последующем принятием конкретных правовых актов в целях устранения выявленных при осуществлении контрольных мероприятий недостатков. Например, в ходе анализа закона Чувашской Республики «О порядке перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств» были выявлены проблемы, требующие законодательного регулирования. В результате по предложению Комитета в декабре 2014 г. были приняты законы Чувашской Республики «О внесении изменений в Закон Чувашской Республики «О порядке перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств"» и «О внесении изменений в Закон Чувашской Республики «Об административных правонарушениях в Чувашской Республике».

По информации о результатах мониторинга законов «О мировых судьях Чувашской Республики» и «О создании должностей мировых судей и судебных участков в Чувашской Республике» также были предприняты конкретные действия со стороны парламентариев региона. Комитетом были разработаны и в последующем приняты парламентом республики отдельные изменения в указанные выше законы Чувашской Республики.

Однако не во всех субъектах Российской Федерации в нормативных правовых актах, регламентирующих статус и полномочия комитетов и комиссий законодательных органов регионов, напрямую закреплены их контрольные полномочия. К примеру, в Регламенте Парламента Республики Северная Осетия- Алания в главе 4, посвященной статусу и полномочиям комитетов и комиссий законодательного органа, ничего не говорится об их контрольной функции .

Еще по теме 3.1. Координация деятельности органов парламентского контроля и их взаимодействие в субъектах Российской Федерации:

1. Виды и формы парламентского контроля законодательных органов за исполнительными органами государственной власти в субъектах Российской Федерации
2. Конституционно-правовая ответственность в механизме парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
3. Глава 3. Совершенствование функционирования системы парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
4. Совершенствование правового регулирования парламентского контроля в субъектах Российской Федерации
5. Непосредственный контроль законодательных органов субъектов Российской Федерации за органами исполнительной власти

Деятельность территориальных органов координирует полно­мочный представитель Президента РФ в федеральном округе. Это исключает необходимость частого обращения в Москву при реше­нии региональных вопросов.

Глава 3. Формирование и реализация государственной политики

Политика - это искусство управления го­сударством, ведения государственных дел, целенаправленные, заранее обоснованные действия органов власти.

Политика всегда отражает определенные интересы, обусловлива­ется состоянием общества и является эффективной, если соответст­вует потребностям развития, находит консенсус, обеспечивающий стабильность. В то же время политика влияетна все сферы жизни, в том числе на экономику, выражая ее вконцентрированном виде. Если государственная политика выража­ет интересы не всего народа, а только отдельных его слоев, то ее ос­новной целью становится удержание власти. В этом случае политика первенствует над экономикой в интересах сохранения власти.

Основным вопросом при реа­лизации государственной политики является выбор приоритетов. Выбор служит точкой фикса­ции политики. Он обязателен для органа управления. Промедление с выбором означает стояние на месте, отставание в политике.

Кроме государственной власти в политическую систему общест­ва входят профсоюзы, партии, церковь и другие организации, пре­следующие свои цели, стремящиеся к расширению влияния на мас­сы, обладающие относительной автономией и ответственные перед обществом. Каждая социальная группа имеет свои интересы, кото­рые не обязательно совпадают в главном с интересами общества, это осложняет проведение государством политики.

Политика должна соответствовать времени, ожиданиям населе­ния и учитывать при этом социальную дифференциацию общества. Опасно играть на доверии народа, проводить двойственную поли­тику. Она быстро вызовет недовольство, которое проявится в от­страненности людей от политических институтов, нигилизме в случае навязывания умозрительных схем, падении доверия к политиче­ским лидерам и политике вообще.

В мировой практике главной структурой, устанавливающей об­щественные ценности, выражающей политическую волю государст­ва, признается представительная (законодательная) власть. Она мо­жет изменять статус исполнительных органов, без ее ведома не мо­гут расходоваться бюджетные средства. Часть своих полномочий законодатели делегируют исполнительной власти, например приня­тие на основе вступивших в силу законов конкретных правил и распоряжений. Однако законодательные инициативы обычно по­ступают от исполнительной власти.

В парламентских республиках правительства выступают актив­ными проводниками государственной политики, а в президентских они нередко становятся техническими кабинетами с символической ролью в решении политических вопросов. Большую ответствен­ность за государственную политику несет партийное правительство, т.е. формируемое победившими на выборах партиями.

У власти может оказаться одна партия, ею может стать прези­дентская партия. Монополия одной партии, по мнению некоторых политиков, не несет никакой опасности. В западных демократиях формирование однопартий­ных правительств не является редкостью.

Проведенное во второй главе исследование юридических форм обеспе­чения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации свиде­тельствует, что основными из них являются контроль и надзор. Общий их ана­лиз позволяет сделать вывод, что в целом они еще недостаточно совершенны.

В настоящее время это пока разрозненные, не имеющие четкого взаимодейст­вия элементы видимой нами единой системы обеспечения законности в субъ­ектах Российской Федерации с четко налаженным механизмом. К тому же на­личие множества институтов власти, осуществляющих контроль и надзор в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации с целью обеспечения законности, порождает дублирование полномочий. Это в определенной степе­ни наносит вред государственно-правовой политике субъекта Федерации в об­щем и, в частности, правотворческой деятельности органов государственной власти субъекта Федерации, законности издаваемых ими актов, поскольку не исключается лоббирование интересов федеральной власти через “контроли­рующие” правотворческий процесс органы. Полноценный режим законности в правотворчестве оптимально сочетается с небольшим количеством “контроли­рующих” субъектов, имеющих четкое разграничение компетенции. Однако следует признать, что по различным причинам, в том числе политическим, фи­нансовым, реализация данной идеи невозможна. В связи с этим проявляется актуальность координационной деятельности. Особую роль в этом, на наш взгляд, должны сыграть полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Тем более, что это четко сочетается с их задачами и функциями, а также с целью создания-преобразования и деятельно­сти в целом института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В этом смысле проанализируем правовые основы института полномоч­ных представителей Президента Российской Федерации в федеральных окру­гах и попытаемся раскрыть его значимость в обеспечении законности право­творчества субъектов Российской Федерации.

Институт полномочных представителей Президента Российской Федера­ции в федеральных округах создан главой государства в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных пол­номочий, в том числе в сфере правотворчества, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствова­ния системы контроля за исполнением их решений.

Проследим в общих чертах, как развивался этот институт. Исторически институт представителей Президента Российской Федерации формируется с августа 1991 года. Распоряжением Президента РСФСР от 31.08.1991 г. № 33-рп было утверждено Временное положение о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде. Затем этот институт формально был распространён и на респуб­лики в составе РСФСР распоряжением Президента РФ от 02.09.1991 г. № 34- РП “Об утверждении Временного положения о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР” Почти год спустя Президент РФ Указом от 15.07.1992 г. № 765 придал данному институту более значимый ха­рактер, утвердив теперь уже постоянное Положение о представителе Прези­дента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге.

Далее 5 февраля 1993 года институт представите­лей Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге был реорганизован в соответствии с од­ноименным Положением, утвержденным Указом Президента РФ за № 186 . Еще позже на основании Указа Президента РФ от 10 июня 1994 года № 1186 представители Президента в республиках, а также в краях, областях, автоном­ной области, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге полу­чили общую правовую основу - “Положение о полномочном представителе V Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации” . Далее в развитии данного института произошло укрупнение территориальных еди­
ниц, в которые назначались указанные должностные лица: в 1997 году он был преобразован в институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в регионе. Развитие этой тенденции отразилось также в Указе Пре­зидента Российской Федерации от 13.05.2000 г. № 849 “О полномочном пред­ставителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” .

Таким образом, институт полномочного представительства Президента Российской Федерации существует уже более десяти лет. За это время он по­лучил существенное развитие и конкретное нормативное наполнение посред­ством правовых актов Президента РФ. Хотя следует заметить, что не раз вы­сказывались мнения и имели место дискуссии о его неполномочности и некон- ституционности.

Следует отметить, что в настоящее время помимо представителей Прези­дента Российской Федерации в федеральных округах также действуют и дру­гие полномочные представители Президента Российской Федерации в органах государственной власти Российской Федерации (например, в Конституцион­ном суде Российской Федерации , в Государственной Думе). Кроме этого, до недавнего времени действовал полномочный представитель Президента РФ в Межпарламентской Ассамблее стран СНГ.

Все указанные представительства, в том числе и в федеральных округах, хотя и имеют несколько иные задачи , но в то же время выполняют общую для всех функцию - действие от имени и по поручению главы государства, прове­дение единой политики Президента Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, обеспечение законности в определен­ных сферах государственно-правовых отношений.

Справедливости ради отметим, что настоящий институт представитель­ства главы государства в федеральных округах, кроме президентского правово­го установления, имеет серьезное нормативное начало. В нынешнем Основном законе он получил конституционное закрепление в главе 4 "Президент Россий­ской Федерации" (п. "к" ст. 83). И в то же время высказываются справедливые мнения, что представительства в федеральных округах имеют недостаточную правовую основу, для того чтобы представлять интересы подобного уровня власти и к тому же обеспечивать его работу. Последнее, как представляется, имеет определенный смысл и требует более конкретного осмысления, ибо “по­ка не принят федеральный закон, такая ситуация является существенным козы­рем для губернаторов, пытающихся отстоять свою прежнюю независимость от Центра” . При этом следует учесть, что, с одной стороны, имеющаяся норма­тивно-правовая основа представительства Президента РФ в федеральных окру­гах полностью легитимна, с другой, поскольку Россия есть федеративное госу­дарство, то нельзя упускать из вида тезис, ставший чуть ли не лозунгом совре­менного федеративного государства: “Чем меньше прав у федерального цен­тра, тем реальнее федерация” . Разумеется, воплощение данного “лозунга” имеет свои позитивные моменты, но не во всем. Это может касаться, как уже доказано, экономической сферы, и то с определенными ограничениями. В ча­стности, одним из приоритетных направлений административной реформы в 2003 - 2004 годах Президентом Российской Федерации было определено “ог­раничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъек­
тов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государст­венного регулирования” . Что же касается правовой системы России, меха­низма ее развития, совершенствования, то здесь, на наш взгляд, должна быть четкая, разумная централизованная контрольная деятельность, ибо подобная вольность субъектов Российской Федерации нам уже известна (проблема несо­ответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации фе­деральному законодательству). “Право в России, - подчеркнул профессор А.Д. Бойков, - всегда нуждалось в механизме контроля и жесткого принуждения” . При этом “контроль за соблюдением федеральных законов следует переводить в плановый режим, тесно работая с органами юстиции, прокуратуры и суда­ми”. В то же время “ни в коем случае нельзя ослабить властные полномочия региональной власти. Это то звено, на которое не может не опираться власть федеральная”.

Было бы целесообразно придать законодательному регулированию ста­тус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. При этом справедливее будет законом урегулировать весь институт представитель­ства, а не только представительство главы государства, и тем более только в федеральных округах. Разумеется, этот закон должен касаться представитель­ства органов государственной власти, органов местного самоуправления, госу­дарства в отношениях административного характера, то есть тех отношений, которым присущ метод субординации, а никак не метод координации, харак­терный для гражданско-правовых отношений. Как известно, представительство в гражданско-правовых отношениях имеет нормативное развитие в ГК РФ (глава 10). Не углубляясь в подробности данного вопроса, ибо это исследова­
ние иной темы, отметим только, что целесообразно в законе разграничить представительство внутригосударственное и международное.

Поддерживая сомнения некоторых правоведов по поводу необходимо­сти принятия федерального закона, регламентирующего функционирование института полномочных представителей Президента РФ в федеральных окру­гах, мы считаем, что предложенный вариант является компромиссным. Развеи­вая их доводы о том, что принятие закона существенно ограничит конституци­онные права главы государства в области формирования структуры Админист­рации Президента РФ, назначения и освобождения полномочных представите­лей Президента России, подчеркнем следующее. В предположительном законе следует закрепить, что сами представители и положения о них, устанавливаю­щие конкретный правовой статус, нормативно утверждаются органом, должно­стным лицом, предоставляющим такие полномочия.

В целом, на наш взгляд, принятие такого “общего” закона (например, “Об административном представительстве”) способствовало бы функциониро­ванию “государственных” представителей (то есть представителей с публич­ными интересами) и, более того, конкретному определению и упрочению их места и роли как во внутригосударственном механизме, так и в международ- X ных отношениях.

Возвращаясь к рассмотрению института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, еще раз подчерк­нем, что он учрежден в целях обеспечения реализации Президентом Россий­ской Федерации своих конституционных полномочий, в том числе в процессе становления единой правовой системы России. При этом следует обратить внимание на тот факт, что в правотворческой сфере субъектов Российской Фе­дерации представители Президента РФ не имеют реальных полномочий, но особое их значение нам представляется в обеспечении законности и правопо­рядка в субъекте Российской Федерации, в том числе и в правотворчестве. Как справедливо отметил Президент РФ: “Ключевая роль здесь принадлежит имен­но им и Генеральной прокуратуре, ее окружным структурам” К этому доба­
вим только факт значительного роста авторитета органов юстиции в субъектах Федерации .

Отмечая особую роль полномочного представителя Президента РФ в фе­деральном округе и основываясь на закрепляющем его правовой статус Поло­жении , выделим задачи и функции, стоящие перед ними применительно к обозначенной области общественных отношений. В частности, задачами пол­номочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах являются:

1. Организация в соответствующем федеральном округе работы по реа­лизации органами государственной власти основных направлений внутренней политики государства, определяемых Президентом Рос­сийской Федерации.

2. Организация контроля за исполнением в федеральном округе реше­ний федеральных органов государственной власти.

3. Обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации.

4. Представление Президенту Российской Федерации регулярных док­ладов о политическом, социальном и экономическом положении в

4 федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации со­

ответствующих предложений.

К функциям полномочных представителей, результатом реализации ко­торых является влияние на правотворческую деятельность субъектов Россий­ской Федерации и особенно на ее законность, следует отнести следующие:

Обеспечение координации деятельности федеральных органов исполни­тельной власти в соответствующем федеральном округе;

Организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ор­ганами местного самоуправления, политическими партиями, иными обще­ственными и религиозными объединениями;

Разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического

¼ взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально­

экономического развития территорий в пределах федерального округа;

Согласование кандидатур для назначения на должности федеральных го­сударственных служащих и кандидатур для назначения на иные должно­сти в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной вла­сти;

Организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и рас­поряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоря­жений Правительства Российской Федерации, за реализацией федераль­ных программ в федеральном округе;

Согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Рос­сийской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

Участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

Организация по поручению Президента Российской Федерации проведе­ния согласительных процедур для разрешения разногласий между феде­ральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах феде­рального округа;

Внесение Президенту Российской Федерации предложений о приостанов­лении действия актов органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федераль­ным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

Взаимодействие с Главным контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распо-

¼ ряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряже­

ний Правительства Российской Федерации.

Естественно, сам по себе представитель не в силах выполнять поставлен­ные перед ним задачи. Непосредственное обеспечение деятельности полно­мочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя,
являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации. В структуру аппарата полномочного представителя входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управ­ления Президента Российской Федерации, которая непосредственно осуществ­ляет организацию контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоря­жений Правительства Российской Федерации, реализацией федеральных про­грамм. В составе указанной инспекции в каждом субъекте Российской Федера­ции в пределах федерального округа действуют главный федеральный инспек­тор и федеральный инспектор, которые обеспечивают реализацию функций полномочного представителя Президента РФ.

Общий анализ задач и функций полномочных представителей Президен­та РФ в федеральных округах, зафиксированных в Положении, позволяет прийти к выводу о том, что им не свойственны прямые властные, исполни­тельно-распорядительные функции в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Тем самым еще раз подтверждается очевидный факт, что в правотворческой сфере субъектов Российской Федера­ции представители Президента РФ не имеют реальных полномочий. Их дея- √ тельность, как справедливо отмечается в юридической литературе, носит объ­ективно “тройственный” характер: организационно-контрольно-

аналитический” . На наш взгляд, в целом ее можно определить как координа­ционную. Цель такой деятельности полномочных представителей в исследуе­мой сфере видится в обеспечении законности, повышении эффективности дея­тельности федеральных органов государственной власти и совершенствовании системы контроля за исполнением решений последних. Позитивным моментом здесь является то, что координация как один из методов воздействия применя­ется как в случае, когда управление строится посредством подчинения, на вла­стных отношениях неравных по своему правовому положению участников (в частности, в отношении федеральных исполнительных органов государствен­ной власти), так и когда между субъектом и объектом управления нет органи­зационной подчиненности (в частности, в отношении иных федеральных орга­
нов государственной власти и органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации). 25

Организационный характер в той или иной мере будут носить все из ука­занных задач, поскольку, во-первых, организация как функция управления - это упорядочение деятельности, создание системы взаимоотношений органов и 26

организаций, обеспечение надлежащего функционирования органов государ­ственного управления 27 , во-вторых, уже изначально при учреждении института полномочных представителей заложена основная неформальная цель: органи­зация проведения политики Президента РФ на всей территории Российской Федерации.

В числе приоритетных организационных мер полномочного представи­теля Президента РФ в сфере обеспечения законности правотворчества субъек­тов Российской Федерации следует выделить обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти феде­рального уровня, федерального уровня и уровня субъекта Федерации, а также субъектов Российской Федерации между собой. В этом смысле их деятель­ность получает серьезное основание. Если вопрос заключается в точке межве­домственных стыков или стыков между территориями, то к его решению важно ∣ζ подключаться представителю Президента РФ, и напротив, если он узковедом­

ственный, то его аппараты, как правило, не должны вмешиваться.

В настоящее время взаимоотношения органов государственной власти в большинстве субъектов Российской Федерации желают оставлять лучшего. Особенно это касается сферы правотворчества. Например, в данной сфере практически абсолютно разрознено, не имея между собой тесного взаимодей­ствия функционируют территориальные органы юстиции и органы прокурату­ры. И это притом, что они на сегодня являются основными “генераторами" правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Фе­дерации.

Так, представляется рациональным со стороны полномочных представи­телей Президента РФ оказать содействие в развитии и закреплении тесных ⅛

25 См.: Петров Г. М. Поощрение в государственном управлении (правовые аспекты). Ярославль, 1993. С.12:, Maxcypoe А.А. Координация экономических процессов правовыми средствами // Журнал российско­го права. 2002. № 5.

26 См.: Носков Б.П. Реформирование административного законодательства России (теоретико­методологический аспект).- M.: Издательская группа “Юрист”, 2002. С. 49.

27 См.: Cmapiuioe Ю.H. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. - Воро­неж: Издательство ВГУ, 1998. С.176.

взаимоотношений органов юстиции и прокуратуры между собой, а также меж­ду ними и законодательными (представительными), исполнительными и су­дебными 28 органами субъектов Федерации в исследуемой области. Действуя в этом направлении, было бы целесообразно создание в каждом федеральном округе при полномочном представителе Президента РФ координационного центра, с помощью которого на высшем уровне разрешались бы конкретные вопросы политико-правового, социально-экономического, культурно­идеологического характера, в том числе и вопросы взаимодействия государст­венных структур различных уровней. По мере необходимости проводились бы заседания руководителей органов государственной власти (взаимодействия ко­торых требовалось достичь), чтобы разрешить какой-либо конкретный вопрос, обменяться положительным опытом.

Контрольно-надзорная деятельность полномочных представителей явля­ется хотя и вторичной как вид деятельности, однако от ее организации во мно­гом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка. Государст­во должно сохранять контроль и регулирующее воздействие на те обществен­ные отношения, которые в этом объективно нуждаются. В частности, как уже отмечалось, это касается правовой системы Российской Федерации и механиз- *(ма ее развития.

Контроль - это действие, устанавливающее соответствие исполнения принятому решению путем сопоставления фактически достигнутых промежу­точных или конечных результатов и задач (заданий), предусмотренных реше­нием (программой, планом). Успешное осуществление намеченных мер невоз­можно, если постоянно не следить, насколько сделанное соответствует постав­ленным задачам. 29

В последнее время организация государственного контроля вызывает существенные нарекания у ученых-юристов. Они отмечают, что контрольный аппарат значительно, даже в некоторой степени неоправданно, вырос. Причем контроль как таковой в нашей стране поверхностен. В работе его органов дос­таточно параллелизма и дублирования. Отсутствует четкая координация кон- 4 трольной деятельности. 30 Отсюда встает вопрос о совершенствовании системы

контроля за исполнением решений федеральных органов государственной вла­сти.

28 Речь идет о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации.

29 См.: Носков Б.П. Указ соч. С. 111.

30 См.: Носков Б.П. Указ соч. С. 31.

Как раз одной из задач представителей Президента РФ в федеральных округах выступает “организация контроля за исполнением в федеральном ок­руге решений федеральных органов государственной власти”. Очевидно, дан­ная задача имеет позитивное направление. Однако, придерживаясь взглядов А.Львова, А.Чурбакова, С.Белова, 31 заметим здесь некое противоречие. Из­лишне широко сформулирована задача полномочного представителя по орга­низации контроля за исполнением в федеральном округе решений федераль­ных органов государственной власти. Среди функций Президента ни в ст. 80, ни в целом в гл. 4 Конституции Российской Федерации не сформулирована функция контроля за указанными органами и исполнением их решений, хотя некоторые контрольные полномочия Президента Конституция устанавливает (например, п. 3 ст. 115, п. 2 ст. 125). Тем не менее, это лишь отдельные кон­трольные полномочия или их элементы, и то в отношении лишь некоторых ор­ганов государственной власти.

Кроме этого, как известно, статья 10 Конституции Российской Федера­ции устанавливает, что “государственная власть в Российской Федерации осу­ществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и су­дебную”, причем “органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны”. Следовательно, решения федеральных органов государст­венной власти - это решения федеральных органов каждой из вышеназванных ветвей власти. Иными словами, при трактовке термина “федеральный орган го­сударственной власти” следует избегать ошибки отождествления его с терми­ном “федеральный орган исполнительной (либо иной) ветви власти”.

Таким образом, фактически полномочные представители в федеральных округах обеспечивают реализацию конституционных полномочий Президента РФ, а указанная задача, хотя и имеет благие намерения, в то же время вряд ли находится в рамках именно компетенции Президента Российской Федерации. Функция контроля является властной, а именно предполагает постоянное на­блюдение, проверки, приостановление либо отмену решений подконтрольных субъектов и даже применение мер наказания. Такая функция согласно Консти- V туции Российской Федерации в отношении решений всех федеральных органов

государственной власти Президенту не присуща, поэтому наделение структур­ного подразделения Администрации Президента Российской Федерации пол-

31 См.: Львов А., Чурбаков А., Белов С. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: два мнения // Кодекс-INFO - Информационный бюллетень текущего законодательства. 2001. № 10.

номочиями, прямо не входящими в компетенцию самого Президента (или час­тично выходящими за рамки этой компетенции), не вполне согласуется с Кон­ституцией Российской Федерации. На этот счет в юридической литературе вы­двигаются рациональные предложения: “при формулировании указанной зада­чи(абз. 2 п. 5 Положения о полномочном представителе Президента РФ в фе­деральном округе) использовать понятия “контрольные полномочия Президен­та” или “президентский контроль”.

Одной из реальных функций полномочного представителя, имеющей ко­ординационный характер в сфере правотворчества субъектов Федерации, явля­ется участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа. Для исполнения этой функции полномочные представители наделены правом направлять для участия в работе указанных органов своих заместителей и сотрудников своего аппарата. Разумеется, такое участие возможно только с правом совещательного голоса. К тому же в силу конституционных положений полномочные предста­вители вправе принимать участие в работе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации лишь в ряде случаев и с их согласия, в рабо­те законодательных (представительных) органов субъектов федерации - только ■*(с их согласия, ибо, во-первых, п.4 ст.78 Конституции РФ закрепляет функцию

Президента Российской Федерации по обеспечению осуществления полномо­чий лишь федеральной государственной власти, во-вторых, вне пределов веде­ния и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Россий­ской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Кон­ституции РФ), и лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномо­чий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Рос­сийской Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Кроме этого, на протяжении последних двух лет полномочные предста- ■К вители уделяют пристальное внимание выборам в субъектах Федерации.

Налицо их успехи также в кадровой политике, позволившей переориен­тировать работу федеральных структур в субъектах Федерации в сторону от­
стаивания прежде всего общегосударственных интересов, в том числе это каса­ется и создания единого правового государства.

Справедливости ради отметим, что при осуществлении задачи “обеспе­чения реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Poc- сийской Федерации” полномочия его представителя будут иметь опосредован­ное влияние на правосозидательную сферу субъектов Федерации. Безусловно, в правотворческой деятельности немалую роль играет субъективный признак: проекция правотворцом своих взглядов в юридическую форму, лоббистская деятельность и др. Тем самым через функцию “согласования кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандида­тур для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Феде­рации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти” обеспечивается проведение единой централизованной политики, оказывается, хотя и косвенное, незначительное, но все же опреде­ленное воздействие на механизм развития правового поля субъектов Федера­ции в пределах федерального округа.

Наконец, последняя задача “представления Президенту Российской Фе­дерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе и внесения Президенту Российской Федера­ции соответствующих предложений” носит, очевидно, аналитический харак­тер.

Данная задача реализуется через функцию “внесения Президенту Рос­сийской Федерации предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пре­делах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательст­вам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражда­нина”.

V На первый взгляд, эту функцию можно отнести к контрольному направ­

лению деятельности полномочного представителя Президента Российской Фе­дерации в федеральном округе, что будет, скорее всего, ошибочно. Для того

чтобы внести вышеуказанное предложение, представитель Президента РФ, опираясь на свой аппарат, должен изначально не контролировать, а анализиро­вать акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на предмет соответствия их Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации и уровню со­блюдения прав и свобод человека и гражданина, так как осуществлять кон­троль нормативного документа можно лишь в процессе его анализа по соответ­ствующему основанию.

Анализ задач и функций полномочного представителя Президента Рос­сийской Федерации в федеральном округе позволяет четко обозначить и не пе­реоценить его роль в процессе развития правового поля субъектов РФ. Его дея­тельность в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации имеет особенно важное значение, во-первых, при осуществлении контроля за терри­ториальными органами федеральных исполнительных органов государствен­ной власти, в том числе за управлениями юстиции в субъектах Российской Фе­дерации; во-вторых, в процессе налаживания согласованного функционирова­ния и взаимодействия органов государственной власти федерального уровня, федерального уровня и уровня субъектов Федерации, регионального уровня, а Ч также придания сложившимся взаимоотношениям системного характера; в-

третьих, в кадровой политике. При этом полномочным представителям Прези­дента РФ следует учитывать два важных момента. Во-первых, необходимо ис­ключить возможность вторжения в компетенцию и полномочия органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации. Во-вторых, соблюдать баланс между своей координационной деятельностью и осуществлением феде­ральными органами исполнительной власти и их территориальными органами полномочий под свою ответственность.

Тем самым будет происходить стабилизация как в правовой, так и в по­литической, экономической сферах деятельности в федеральном округе.

Итак, институт представителя Президента Российской Федерации - это институт вторичной легитимности, то есть специфика полномочных предста­вителей Президента РФ в федеральных округах заключается в том, что они обеспечивают осуществление задач и функций главы государства, выступают от его имени и по его поручению, наделены определенными государственно­властными полномочиями; любые действия и заявления представителя Прези­дента являются продолжением деятельности самого Президента. Однако эти параметры их правового статуса не должны выходить за рамки целей, задач, функций Администрации Президента Российской Федерации в целом, а имен­но - обеспечения реализации Президентом своих конституционных полномо­чий.

Основа деятельности полномочных представителей Президента РФ в фе­деральных округах в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъек­тов Российской Федерации видится в необходимости осуществления коорди­национных полномочий: в частности - в оптимизации функционирования в фе­деральном округе территориальных структур федеральных органов исполни­тельной власти, а в целом - в организации тесного взаимодействия органов го­сударственной власти. Иными словами, в федеральном округе полномочный ⅜(представитель Президента РФ выступает в роли центрального элемента меха­

низма обеспечения законности в правотворчестве субъектов Федерации.

Помимо рассмотренного института представительства Президента РФ в федеральных округах в сфере обеспечения законности в процессе развития правовой системы субъектов Российской Федерации следует отметить специ­фическую роль не так давно созданного при верхней палате федерального пар­ламента совещательного органа - Совета законодателей, деятельность которого также носит координационный характер. При этом основным отличием данно­го органа является то, что его координационные функции в сфере обеспечения законности направлены в наиболее узкую сферу правообразования - законо­творчество субъектов Российской Федерации.

Так, в 2000 году кардинально изменился порядок формирования Совета ■4. Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Вместо прежнего

членства руководителей законодательных (представительных) и исполнитель­
ных органов государственной власти в состав Совета Федерации делегируют­ся представители. Заметим, что это ни в коей мере не противоречит Конститу­ции РФ. В части 2 статьи 95 Конституции РФ отмечается, что “в Совет Феде­рации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федера­ции: по одному от представительного и исполнительного органов государст­венной власти”, и не указывается, какие конкретно представители: руководите­ли, члены соответствующего органа государственной власти либо просто гра­ждане.

По существу, руководители законодательных (представительных), ис­полнительных органов государственной власти субъектов Федерации теперь полностью отдаются решению региональных проблем, а настоящие члены Верхней палаты российского парламента осуществляют свою деятельность на постоянной основе, “имеют возможность сосредоточить свое внимание на ра­боте исключительно над федеральными законодательными актами, что делает законы более качественными, более взвешенными” . На сегодня это важный положительный момент в развитии российского законодательства, в право­творческой практике.

Однако следует отметить, что прежний федеральный законодательный процесс (в лице его субъектов) имел более или менее непосредственную связь с механизмом развития правовой базы субъектов Федерации, нежели после проведенных преобразований в Совете Федерации. Так возникла необходи­мость в дальнейшей координации и обмене опытом законотворческой деятель­ности, а в целом в обеспечении единого правового пространства Российской Федерации. К тому же руководители законодательных собраний субъектов Фе­дерации оказались вне федерального уровня в отличие от своих бывших коллег по верхней палате - губернаторов, которые активно работают в Государствен­ном совете. В связи с этим реально был создан Совет по взаимодействию Сове­та Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодатель­ными (представительными) органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации - Совет законодателей. Создание такого Совета, как под- к

черкнул В.В.Путин, “позволяет приблизить региональный уровень власти к федеральному центру” .

Справедливости ради отметим, что идея создания такого органа в России вынашивалась уже несколько лет. Предпринималась попытка создать его при Государственной Думе, но из-за неопределенности статуса, без которого обще­ственной организации трудно осуществлять свои функции, депутаты Кабарди­но-Балкарской республики отказались присоединиться к нему. После создания ассоциаций законодателей при округах парламентарии вновь вернулись к этой идее , и в конце мая 2002 года, поддержанная Президентом РФ, она получила свое реальное воплощение. В свою очередь, руководители законодательных (представительных) органов субъектов Федерации выразили пожелание, чтобы новый совещательный орган (как и Государственный Совет) действовал при Президенте РФ. Но пока глава государства не отреагировал на это предложе­ние и просто принимал участие в заседаниях Совета законодателей.

Фактически российские законодатели создали свой “Государственный Совет”. Это консультативный орган для руководителей законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Он собирается не реже двух раз в год. Возглавляет его Председатель Совета Федерации Федерального Соб­рания РФ. Работой Совета руководит Президиум, в который помимо спикера верхней палаты российского парламента входят: первый заместитель Предсе­дателя Государственной Думы РФ, один из заместителей Председателя Совета Федерации и семь руководителей законодательных собраний - по одному от каждого федерального округа. На заседания Совета законодателей приглаша­ются: Президент РФ, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители феде­ральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научных учреждений и организаций. Совместно они анализируют проблемы развития российской правовой системы, находят компромисс в их решении. Тем самым
происходит оптимизация в целом правотворческой деятельности на обоих уровнях Федерации.

Основными задачами Совета законодателей в соответствии с Положени­ем являются:

Содействие обеспечению взаимодействия законодательных (представи­тельных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а также между со­бой;

Определение основных направлений развития федерального законода­тельства и законодательства субъектов Российской Федерации;

Придание системного характера законодательному процессу на феде­ральном уровне и уровне субъектов Федерации;

Содействие распространению позитивной законотворческой деятельно­сти, а также правоприменительной практики в Российской Федерации;

Обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов;

Обсуждение иных вопросов законотворческой деятельности и правопри­менительной практики, имеющих важное государственное значение

Рассматривая указанные задачи, можно прийти к случайному выводу. Как заметил Л.Я. Полуян, “хотя прямой законодательной базы для этого нет, по сути речь идет о делегировании этому органу части конституционных пол­номочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, установленных частью 2 ст.80 Конституции РФ”. В то же время, учитывая, во-первых, отсутствие фак­тического делегирования полномочий, во-вторых, собственное желание зако­нодателей создать этот орган, следует отказаться от этой идеи. При этом про­цесс зарождения нового органа, а также первые шаги в его деятельности дают основания предполагать, что в недалеком будущем Совет законодателей станет подобно Государственному совету одним из важных инструментов взаимодей­ствия законодателей субъектов Российской Федерации с главой государства.

Анализ указанных задач, а также исследование современного состояния А правотворческих правоотношений как на уровне субъектов Российской Феде­рации, так и на федеральном уровнях позволяет сформировать ряд направле-
ний по их оптимизации, реализация которых на сегодня имеет важное значение и отчасти находится в компетенции нового совещательного органа.

1. Упорядочивание, систематизация законодательной процедуры как на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов

Российскому сенату и законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации необходимо направить совместную деятель­ность на принятие законов о нормативных правовых актах Российской Феде­рации, о порядке принятия федеральных конституционных и федеральных за­конов, о Федеральном Собрании РФ, а в первую очередь, вне всякого сомне­ния, необходимо законодательно упорядочить законотворческую деятельность органов государственной власти (и центральных, и региональных), ибо даже логически представляется невозможным существующее регулирование на под­законном уровне процесса создания закона. Заметим, что вопрос о необходи­мости указанных законов давно обсуждается. К тому же проекты федераль­ных законов “О порядке принятия федеральных конституционных и федераль­ных законов” и “О нормативных правовых актах РФ” были внесены в Государ­ственную Думу в 1996 году, а последний был даже принят в первом чтении.

Системное видение законодательства способствует его планомерному и целенаправленному развитию и эффективности регулирования общественных отношений. Нарушение или недооценка системных основ законодательства па­губно отражается на уровне как комплексного, отраслевого нормативного ре- 44 гулирования, так и упорядочивания правовых институтов.

2. Приведение федерального законодательства и законодательства субъ­ектов Федерации в соответствие с положениями Конституции Россий­ской Федерации, а также между собой.

Не секрет, что на федеральном уровне в принятых законах нередко на­рушаются законодательные права субъектов Федерации. Порой чрезмерно
подробно регламентируется их деятельность там, где субъекты Федерации вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование. Следует отме­тить, что несовершенство ряда федеральных законов, наличие существенных пробелов в федеральном законодательстве зачастую вызвано неиспользовани­ем на федеральном уровне положительного опыта правотворчества субъектов Российской Федерации. В этом смысле именно Совет законодателей способен действовать наиболее продуктивно.

Разумеется, законность нормативных правовых актов субъектов Россий­ской Федерации начинается с законности федеральных нормативных правовых актов, качество первых во многом зависит от качества последних. Совершено прав А.С.Пиголкин в том, что “федеральное законодательство является глав­ной, определяющей частью правовой системы Российской Федерации, служа­щей ее основой, обеспечивающей ее упорядоченность и цельность” 45 . Но сле­дует признать, что и в самих законах субъектов Федерации немало нарушений норм федерального законодательства, в том числе их игнорирование и дубли­рование, которые порождаются либо амбициозностью региональных полити­ков и законодателей, либо неумением формировать свой специфический зако­нодательный массив. Особого внимания заслуживает опережающее правотвор­чество субъектов РФ по предметам совместного ведения (так называемое встречное правотворчество субъекта), которое имеет как позитивный, так и не­гативный оттенок. Такая практика была особенно заметна до принятия Феде­рального закона “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”.

“Обеспечение конституционности и законности региональных законов как аспектов их надлежащего качества - задача не только регионального, но и федерального законодателя” 46 А совместная деятельность последних в этом направлении представляется как залог реального успеха.

3. Координация законодательной деятельности Федерации и ее субъек­тов.

Данное направление позволит выйти на более высокий уровень развития российского законодательства. Как справедливо отметил профессор Б.П. Нос­ков, “первоочередной задачей в свете проведения правовой реформы в России

45 См.: Пиголкии А.С. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъек­тов Российской Федерации - M.: Олита, 2003. С. 20

46 См.: НосковБ.П. Указ соч. С. 251.

является процесс интеграции законотворческого процесса Федерации и ее субъектов и координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ” .

Совет законодателей здесь выступает как бы в роли “хорошего друга”. C одной стороны, в отношении законодательных (представительных) органов субъектов РФ Совет не диктует свои правила, а дает необходимые рекоменда­ции, подсказку для развития законодательства субъекта РФ. C другой, по­скольку Совет Федерации Федерального Собрания РФ является определенного рода фильтром принимаемых законодательных актов, постольку совместная деятельность верхней палаты парламента и законодательных (представитель­ных) органов субъектов Российской Федерации способна отсеивать ненужные, нецелесообразные, узколоббируемые законы.

Безусловно, совместное решение вопросов российскими законодателями способно устранить если не все, то большинство ошибок и недостатков не только общего, но и частного, регионального характера.

4. Унификация законодательства субъектов Федерации.

Поскольку Совет законодателей - орган консультативный, то очень важ­но для унификации законодательства субъектов Федерации использовать мо­дельный рекомендательный акт как некую методологическую основу, подсказ­ку для развития собственного законодательства субъектов РФ. Это вовсе не оз­начает тотальной унификации законодательства субъектов Федерации и тради­ционного копирования норм Федерального закона. Напротив, представляется, что использование модельных нормативных актов должно стать стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации. C одной стороны, указанные законы послужат ориентиром для законодателя субъектов Федерации, обеспечат его научно обоснованной информацией и тем самым помогут в выборе правильного законодательного решения. К тому же рекомен­дательный характер их норм позволит учитывать особенности и своеобразие накопленного опыта, правоприменительной практики, местных традиций и конкретную социально-экономическую ситуацию в регионе. C другой, модели­рование правового регулирования способно сблизить законодательные систе­мы субъектов РФ между собой, исключить неоправданный разнобой в решении субъектами Федерации однотипных правовых задач, избежать лишних ошибок.

Таким образом, рекомендательные законодательные акты могут реально способствовать проведению согласованной законодательной политики в Рос­сийской Федерации, обеспечению единства основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Фе- 48 дерации.

Учитывая указанные направления, а также следуя конституционному предназначению Совета Федерации, можно утверждать, что именно тесное взаимодействие этой палаты федерального парламента и законодательных (представительных) органов субъектов РФ (Совет законодателей) способно ре­ально обеспечить гармонизацию федерального законодательства и законода­тельства субъектов Федерации. Причем для достижения оптимального качест­ва и наибольшей эффективности российского законодательства учет интересов каждого из уровней целесообразно осуществлять не только в сфере совместно­го ведения Российской Федерации и субъектов РФ, но и в сферах их исключи­тельного ведения.

При таком подходе может быть реализована программа направленности на решение в первую очередь стратегических задач. Для законодательных (представительных) органов это означает, что ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленному, поставленному на плановую основу. В этом случае может быть обеспечена адекватность формируемой системы законодательства реальным проблемам развития как страны, так и конкретного субъекта Федерации, ее со­держательная согласованность и юридическая непротиворечивость, устойчи­вость от необходимости частого внесения изменений, дестабилизирующих со­циально-экономическую и политическую ситуацию.

Поводя итоги, отметим, что первоочередной задачей в свете проведения правовой реформы в России является процесс интеграции законотворческого процесса Федерации и ее субъектов и координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ. И в этом нелегком процессе существенную позитивную роль могут сыграть полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и Совет законодателей.

48 См.: ТихомировЮ.А. Модельные законы: новое в теории и практике / Проблемы законотворчества Рос­сийской Федерации // Труды Института законодательства и сравнительного правоведения. M., 1993. Вып. 53. С.42-50; СтуденикинаМ.С. Некоторые аспекты проблемы источников права в РФ / Проблемы законо­творчества Российской Федерации // Труды Института законодательства и сравнительного правоведения. М„ 1993. Вып. 53. С.41.